בעקבות האינטרסים הסמויים

איך מייצרים גמישות בהליכים ביורוקרטיים?

התכנון בישראל הוא "תכנון מסדיר" המתבסס על תכניות מתאר שתפקידן לקבוע מדיניות תכנון באמצעות הגדרת שימושי קרקע. במילים אחרות, התכנון מבקש להגדיר, באופן נוקשה שלא פתוח לפרשנויות, מה ייבנה, היכן וכמה. 

משום שטווח התכנון של תכניות המתאר נע בין שנים בודדות למעלה מעשור, לעיתים רבות, אישור התכנית כבר איננו רלוונטי ליוזמות פיתוח אשר נוצרו במקום מסוים, בזמן מסוים ואז נדרשים לפתרונות מהירים. כך לדוגמא הבהלה הממשלתית לדיור שצמחה על רקע המחאה החברתית של 2011 הצריכה, לפחות לכאורה, מציאת פתרון עוקף תכנון היררכי ארוך שנים שהתגבש בדמות הוד"ל (ואח"כ הותמ"ל). אבל זו רק דוגמה אחת, כדי להתמודד עם המציאות הזו, לאורך השנים נעשו ניסיונות רבים במטרה לייצר גמישות בהליכים הבירוקרטים אשר תאפשר להתאים את התכנון לצרכים העולים מן השטח. ניתן לחלקם לשניים:

(1) המסלול "המזדמן"

כולל ניסיונות לקדם פתרונות החותרים נגד המבנה ההיררכי ומתאימים לסיטואציות נקודתיות או צרכים פוליטיים רגעיים. במסלול זה בולטות שתי דרכים: תכניות מתאר ארציות או מחוזיות עם הוראות מפורטות שמדלגות מעל התכניות אשר מתחתיהן בהיררכיה ומאפשרות להוציא מכוחן היתרי בנייה, כמו תמ"א 38 וכפי שתואר בפרק הותמ"ל.

הדרך השנייה היא קידום פתרונות באמצעות שינויים נקודתיים רבים. הם נעשים באמצעות תב"עות (תכניות בניין עיר, שהן למעשה תכניות מתאר מפורטות) החלות על שטח מצומצם ומשנות את העקרונות והכללים שנקבעו בתכנית המתאר שמעליהן בהיררכיה. כך למשל ההזדמנות להיפרד ממטרד תכנוני על חשבון יזם פרטי – בתמורה להענקת זכויות בנייה מוגדלות, הובילה לצמיחתם של מגדלים בלב שכונות מגורים נמוכות או על שפת הים.

דרך נוספת לקידום שינויים נקודתיים היא באמצעות אישור בקשות להקלות ושימושים חורגים.

חריגה מתכנית מתאר מקומית

על מנת להתאים את התכנון למציאות המשתנה החוק מאפשר, תחת מגבלות מסוימות, לאשר חריגה מתכנית מאושרת, במעמד ההיתר. הדוגמאות הבולטות ביותר הן תקנות שבס שמאפשרות להוסיף עד 30% ממספר הדירות שאושרו בתנאי שלאחר ההקלה שטח דירה ממוצעת לא יפחת מ-80 מ"ר, והקלות כחלון – תוספת של עד 20% בשטחי הבניה לטובת הוספת יחידות דיור במגרשים המיועדים לבניה רוויה ברשות עירונית.

(2) "המסלול המבני"

ניסיונות לייצר שינויים או אלטרנטיבה לשיטה עצמה. גם במסלול זה בולטות שתי דרכים: הראשונה ניסיון לייצר תכנון מתארי גמיש ללא שימוש בתכניות איזור שקובעות במדויק מה אפשר לבנות, איפה וכמה, אלא באמצעים שונים אשר מאפשרים יותר שיקול דעת.

בפועל אותם נסיונות מייצרים יצרי כלאיים אשר מצד אחד לא ממש מתווים כללים ברורים לתכנון ארוך טווח ומצד שני הן לא כלליות מספיק. בפועל הן משונות באופן נקודתי בכל מקרה. כך למשל תכנית המתאר של תל אביב, תא/5000, מגדירה "אזורי ייעוד" עבור מתחמים נרחבים המגדירים טווח מסוים לשיקול דעת שיינתן עבור כל מגרש ביחס לייעודו הסופי, השימושים שיוותרו בו, הזכויות שתינתנה בו והוראות נוספות שיחולו עליו. והנה, למרות השנים הרבות שהושקעו בתכנית והזמן הלא רב שחלף מאז אושרה, אנו עדים לניסיונות לערוך בה שינויים נקודתיים המטיבים עם בעלי עניין בכיכר אתרים ובמתחם התחנה המרכזית הישנה.

השנייה, היא באמצעות מסמכים חוץ סטטוטוריים; לאורך השנים, בארץ ובעולם, הומצאו מנגנונים אלטרנטיביים, המתקיימים במקביל לאלו המוגדרים בחוק כדי לחתור לקביעת מדיניות אחידה ובזמן קצר יותר. מסמך מדיניות, תכנית מתאר מחוזית / מקומית חלקית (לא ארצית), תכנית אב ותכנית אסטרטגית הן דוגמאות למסמכים המתווים מדיניות באמצעים שונים שאינם מוגדרים בחוק.

בעיריית תל אביב משתמשים בהם חדשות לבקרים. במרוצת השנים נערכו בעיר תוכניות מתאר לחנייה, למרתפים ולגגות כמו גם אי אלו מסמכי מדיניות ותכניות אב/אסטרטגיות. כך, לא רק שהתכנון מונע משיקולים נקודתיים או נושאיים ולא שיקולים רחבים (ארציים, מחוזיים או אפילו מקומיים כוללניים) אלא גם שהוועדה המקומית פועלת ללא אישור הוועדה המחוזית. זה בעצם מערער את המבנה ההיררכי ומכיוון שהמנגנון איננו מוגדר בחוק – לציבור אין אפשרות להתנגד.

כרסום בחזון התכנוני או גמישות הכרחית?

אפשר לומר שזהו כורח המציאות ואף אחד עדיין לא מת מתוספת שתי קומות. בפועל, על פי מקורות בוועדות מקומיות ובמשרדי אדריכלים, כמעט ואין פרויקט שלא מבקשים בו הקלה ואחוז האישורים הוא גבוה. מנתונים שנמסרו לנו עולה כי בשנת 2018, בבקשות שיש בהן עד 20 יח"ד, 70% מוגשות עם הקלות ובערים מסוימות המספרים מרקיעים עד ל-90%. 

לא זכינו לתגובת מנהל התכנון בעניין הזה. 

אתר בנייה בתל אביב

כך, באמצעות הקלות, תכניות מפורטות וכלים אחרים, אט אט, מבלי משים, נדמה כי החזון התכנוני כורסם עד כי כוונתו המקורית של המשורר רחוקה מהמציאות בפועל. כשהבקשות להקלות כה רבות ומתקיימות במקביל לנסיונות לייצר תכנון מתארי גמיש שלא בהכרח הוכיח את עצמו – עולות שאלות באשר ליכולת לדבוק בתכנון מתארי מלכתחילה. אבל האם זה בהכרח דבר רע?

"תכניות המתאר אפקטיביות וזה לא משהו שכדאי לפסול אותו. הלחצים אצלנו על הקרקע הם חריגים עולמית. קצב גידול האוכלוסייה שלנו מהיר והקרקע דלה ולכן צריך רגולציה. התכנון המתארי הוא כלי רגולטורי, הוא לא תוכנית לביצוע וזה בסדר שיהיו סטיות מתכנון… אתה מתכנן מסגרת ל-20 שנים קדימה ואי אפשר לחזות את העתיד ולכן צריך לבחון את זה ביחס למטרות התכנית ולא ביחס לשינויים" אומר פרופ' פייטלסון, ומוסיף "התכנון המתארי נותן לך מפה של עלויות לשינוי. אם אתה רוצה לבנות בשמורת טבע העלות תהיה מאוד גבוהה ולכן תעדיף לא לבנות בה אבל יכול להיות מצב שכן צריך לבנות בשמורת טבע, זה בסדר זו לא טעות אלא חלק מתהליכי החיים וככל שהשינויים שאתה רוצה לעשות הם גדולים יותר כך העלות שלך תהיה גדולה יותר".

היכן עובר הגבול בין שינוי הכרחי לשינוי מהותי ומתי הוא נחצה? קשה לומר. מה שבטוח הוא שיש מרוויחים גדולים מהספק בשאלת מיליוני הדולרים הזו. החלטות אודות תכנון, ברמה המקומית והממשלתית, נקבעות בחדרי חדרים. בין אם זה על ידי השר ויועציו, תחת מכבש הלחצים של בעלי עניין ושליחיהם, ובין אם זה בין היזם לחברי הוועדה המקומית והצוות המקצועי וכך למשל משום שהקריטריונים לאורם מתקבלות בקשות לשימושים חורגים והקלות – נתונים לשיקול דעת הרשות המקומית בפועל, תהליכי התכנון והרישוי אינם אחידים. כתוצאה מכך, המערכת מייצרת אי-שוויון בין מגישי התוכניות ובקשות להיתרים.

"אתה רואה שברשויות מסוימות יש את קבלן הבית. אתה והוא הגשתם בקשה להיתר באותו היום", מספר יזם בכיר במשק שביקש להישאר בעילום שם. "לא ביקשת הקלות ועדיין לא קיבלת היתר והוא ביקש הקלות, קיבל אותן וכבר נמצא בקומה השלישית. העירייה עוד הגדילה לעשות ויזמה תכנית מפורטת ולא טורחת אפילו להסתיר ומשתמשת בהדמיות של אותו יזם. אתה ואחרים מחכים, מסתכלים בעיניים כלות והוא כבר בונה ומשווק ללא תחרות".

אבל אם עד עכשיו התמקדנו בשאלת ה'איך', הגיע הזמן שנדבר על ה'למה'. אם לרגע נעצור וננסה להפריד בין הסיבות לשינויים התכופים והשימוש במנגנונים שונים שמבקשים להתגבר על הקשיחות וההיררכיה, ונתעמק בסיבות אשר מניעות אותם, נגלה עולם שלם של אינטרסים סבוכים וניגודי עניינים. 

משרדי הממשלה והעיריות הם גופים שכל אחד בתחומי אחריותו הוא גם היזם וגם הרגולטור שמפקח ויושב בוועדות. הבעיה היא שאותו גוף צריך גם "לספק את הסחורה" וגם לאשר אותה וכל זאת תחת מכבש לחצים פוליטיים וכלכליים. 

קרקע פורייה לשחיתות בוועדות המקומיות

ניקח לדוגמא את הוועדה המחוזית. היא מורכבת מ-19 חברים, כאשר 12 מהם במינוי ממשלתי. היתר נציגי הרשויות המקומיות, הארגונים הירוקים והארגונים המקצועיים. כלומר – רוב חברי הוועדה הם לא נבחרי ציבור. על פניו, ללחצים פוליטיים או יזמיים לא אמורה להיות השפעה דרמטית, אם בכלל, על החלטותיהם, וחברי הוועדה אמורים לבצע את עבודתם מתוך שיקולים מקצועיים ותו לא.

(CC BY-SA 3.0)

אבל מה קורה אם מדיניות הממשלה הינה לקדם תוכניות מסוג מסוים בסטנדרטים תכנוניים שאינם לשביעות חברי הוועדה? האם יתנגדו ויסכנו את מקום עבודתם?

לעומת זאת, בוועדות המקומיות הסיפור הוא אחר ובכדי להבין אותו נתחיל דווקא מהסוף, מהשורה התחתונה – היכולת להעביר כמעט כל החלטה ללא התנגדות, כשעשויות להיות להן משמעויות כלכליות מרחיקות לכת, וכשהחיבור בין ההון לשלטון המקומי הוא בלתי נמנע ואין מנגנוני פיקוח משמעותייםזו נקודת כשל. זה גם יוצר קרקע פורייה לשחיתות. עכשיו, בואו נפרק את המשפט הזה ונבין את הכשל:

המבנה המנהלי – שלוש רשויות בכובעים מתחלפים

לאופוזיציה ברשויות המקומיות אין כמעט סמכויות. תוסיפו לכך את העובדה שחברי מועצה לא מקבלים שכר עבור שירותם הציבורי אלא אם נבחרו, ע"י ראש העיר, לכהן כסגניו. התוצאה, בהכללה, היא שראשי הרשויות המקומיות בישראל לא נתקלים בבעיות מיוחדות בהרכבת קואליציה. מכיוון שחברי מועצה הם בעלי זכות ההצבעה הבלעדיים בוועדה המקומית, לראש הרשות כמעט תמיד יש רוב קואליציוני בוועדה ובמובן המסוים היא נעשית לזרוע הביצועית של הרשות.

כך, לרשות קברניטי הרשות עומד כוח רב. הם מתווים את המדיניות, מעורבים במידה כזו או אחרת בתכנון וגם מאשרים אותו. בנוסף, הם גם אחראים על רשות הרישוי המנפיקה היתרים ועל הגופים העירוניים האחראים על ביצוע ופיקוח. או בקיצור, בכובעיהם השונים הם גם הרשות המחוקקת, גם הרשות השופטת וגם הרשות המבצעת. חשוב לציין כי גם אם הוועדה המקומית לא זכתה למעמד מיוחד המקנה לה סמכויות אישור נרחבות מבלי להידרש לאישור מהוועדה המחוזית שמעליה, טווח הפעולה שלה הוא גדול. ובכל מקרה, מערכת היחסים בין הוועדות היא כזו שגם אם הוועדה המקומית כן נדרשת לאישור פעולותיה בוועדה המחוזית, בקשותיה יישקלו בכובד ראש. היא לא עוד אזרח שהמערכת תמהר לנפנף.