פתרון הדיור? אפילו לא קרוב

ועדות, ועדות ועוד ועדות

המחאה החברתית ב-2011 העלתה לסדר היום הציבורי את משבר הדיור ויוקר המחייה. במטרה להוריד את מחירי הדיור באמצעות הגדלת ההיצע, הוקמו הוד"לים (ועדה לדיור לאומי) כוועדות בעלות סמכויות מורחבות לאישור מהיר של תכניות בנייה למגורים. ב-2014, ביוזמת שר האוצר לשעבר, יאיר לפיד, הוחלפו הוד"לים בותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור) לה ניתנו סמכויות דומות לאלו של המועצה הארצית. 

עד שנת 2017 כל תכניות הותמ"ל עברו במסלול דומה – הממשלה (קבינט הדיור, ועדת שרים מטעמה) מכריזה על מתחם כמתחם מועדף לדיור ולאחר מכן מקודמת בו תכנית מתאר ארצית מפורטת שמתוקפה ניתן להעניק היתר בנייה. הוראותיהן של תכניות אלו גוברות על כל תוכניות המתאר האחרות, למעט תמ"א 35, והן כוללות לכל הפחות 750 יח"ד (או 500 יח"ד בישובי מיעוטים). החל משנת 2017 נקבע כי הותמ"ל רשאית לקדם גם מתחמי פינוי בינוי.

יאיר לפיד. כשר אוצר הקים את הותמ"ל – הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור

לאורך השנים המעטות בהן הוועדה פועלת, היא זכתה להתנגדות חסרת תקדים בהיקפה מצד אזרחים וארגונים סביבתיים. עוצמת תגובת הנגד כלפי ועדה שתפקידה לפתור את משבר הדיור, אחת הבעיות שמכאיבות יותר מכל לאזרחי ישראל יכולה להפתיע. לכן, רגע לפני שנשאל את עצמנו האם המטרה מקדשת את האמצעים, חשוב להבין את החלל מתוכו הותמ"ל נולדה ובו היא פועלת.

כמה זמן לוקח לבנות יחידת דיור?

על פי דו"ח "התכנית האסטרטגית לדיור לשנים 2017-2040" של משרד הכלכלה:

  1. תהליכי התכנון והבנייה ארוכים מנשוא – משך התכנון והבנייה הממוצע של יחידת דיור בישראל הוא בין 12 ל-15 שנים. הבנייה כשלעצמה, נמשכת בין שנתיים לשלוש שנים כך שרוב הזמן האבוד נמצא בהליכי התכנון ואישור הבנייה. על פי הדו"ח, במחוזות תל אביב, מרכז וירושלים רק 15% מבין התכניות שאושרו למגורים הגיעו לכדי תחילת בנייה כ-5 שנים לאחר שאושרו. ז"א, למרות שיש תוכניות מאושרות למגורים שניתן להוציא מכוחן היתרי בנייה ולהתחיל לבנות באזורי הביקוש, זה קורה רק אחרי שנים ארוכות ובאופן חלקי. כמובן שאחוז התחלות הבנייה ממשיך לעלות ככל שעוברות השנים וכעבור 15 שנים מגיעות כ-80% מהתכניות לכדי תחילת בנייה.
    מחברי הדו"ח מוסיפים כי שישית מיחידות הדיור לא מומשו גם 20 שנה אחרי שאושרו. סביר להניח שאחוז המימוש ביתר המחוזות אף נמוך יותר ומחברי הדו"ח מסייגים את הממצאים בעובדה שבשנים האחרונות נעשו מאמצים אדירים מצד הממשלה לקדם בנייה למגורים.
  2. הגידול באוכלוסיה והיקף צרכי הדיור – על פי אומדנים ממשלתיים, היקף הגידול בצרכי הדיור של האוכלוסייה בישראל בשנים האחרונות עומד על כ-45 אלף יחידות דיור לשנה. למרות שהחישובים על פיהם יצרו במשרד הכלכלה את האומדנים אינם גלויים, סביר להניח שהאומדן לשנה גדל ועוד ימשיך לגדול. ההערכה היא שעד 2040 יהיה צורך ב1.5 מיליון יח"ד. אבל, מכיוון שהליכי הבנייה ארוכים וחלק ניכר מיחידות הדיור המאושרות לא מגיע לכדי מימוש, ממליצים במשרד הכלכלה להציב רף של תכנון בהיקף של 2.6 מילון יח"ד דיור בשנים הבאות. 

שר האוצר כחלון. העביר את מנהל התכנון למשרד האוצר במטרה להוריד את מחירי הדיור

מתוך המציאות הזו, ועל רקע משבר הדיור והמחאה החברתית, הגיחה הותמ"ל לאוויר העולם. בשנים המעטות שבהן היא פועלת, ועל פי דו"ח ממשלתי המסכם את פעילות הותמ"ל לשנת 2018, מאז שהוקמה אישרה הותמ"ל לבדה 164,055 יח"ד. אלו מהוות כ-35% מכלל יחידות הדיור שאושרו באותן שנים על ידי כל מוסדות התכנון השנים, בנוסף לעוד עשרות אלפי יח"ד נוספות שכבר נמצאות בהליכים תכנוניים מתקדמים. זמן האישור הממוצע של תכנית בותמ"ל, מרגע הכרזת הממשלה על מתחם מסוים כמתחם מועדף לדיור, הינו 22.5 חודשים. נזכיר כי לתכניות הותמ"ל ניתן להתנגד ולא ניתן להגיש ערר; התנגדות לתכנית ותמ"ל תיבחן ע"י צוות המורכב מחברי הותמ"ל, ולא תהיה אפשרות לערער על החלטתם לערכאה עליונה (כמו שמתאפשר לערר כנגד תכניות בסמכות הוועדה המקומית או הוועדה המחוזית) אלא באמצעות פנייה לערכאות משפטיות. כמו כן, כדי לזרז תהליכים ולהימנע ממצב של חוסר מימוש, בין היתר, הגדיל המחוקק לעשות והגדיר כי יש להתחיל ולבצע את התוכניות תוך ארבע שנים ממועד אישורן.

עד כאן נשמע כמו סיבה ותוצאה מבורכת, על אחת כמה וכמה שאחוז ניכר מתוך יחידות הדיור המאושרות הן יחידות דיור המיועדות להשכרה לטווח ארוך, וחלקן במחיר מופחת לזכאים על פי חוק. אבל מה המחיר שאנחנו, הציבור הרחב, משלמים עבור ההליך המואץ?

"האזרח הקטן נאלץ לשלם בגדול"

ובכן, במקרים מסוימים, כפי שהחוק מותיר, תכניות הותמ"ל סותרות תכניות מתאר אחרות. מן הסתם, זה אחד מהצעדים המאפשרים לותמ"ל לקדם תכניות במהרה. בדו"ח הותמ"ל מתגאים הכותבים כי למרות שהאפשרות עומדת לפתחה של הוועדה, הפגיעה בתכניות מתאר היא מינורית. מתוך 52 תכניות שאושרו, רק חמש סותרות תוכניות מתאר ארציות ורק ארבע סותרות תוכניות מתאר מחוזיות, מצהירים בגאון, אבל מתוך עדויות שאספנו עולה, כי ניתן להתווכח עם הטענה של פגיעה מינורית ואפשר לומר בוודאות שהנתונים שפרסם הממסד הממשלתי חסרים או ערוכים בצורה מגמתית.

ראשית, נזכיר את המקרה המוזר של תכנית תמל/1052 לוד – מערב מתחם ניר צבי כלל לא נספר. התוכנית זכתה להתנגדות המושב ניר צבי, המועצה האזורית עמק לוד והוועדה המקומית עמק לוד, מכיוון שהתוכנית חלה על 1690 דונם השייך למושב ניר צבי. בעקבות המאבק, התכנית נפלטה ממסלול הותמ"ל ולכן, כדי לרצות את המושב ועל מנת להימנע ממאבקים משפטיים ממושכים, הושג הסכם פשרה. המועצה הארצית תאשר לניר צבי להרחיב את המושב בעשרות בתים, מעל למכסה שהוגדרה בתמ"א 35 והמועצה תפוצה כספית. כך בסופו של דבר התכנית אושרה. 

אביגדור יצחקי, לשעבר ראש מטה הדיור. "ראש עיר שייכנע ללחץ לעצירת בנייה לא יהיה ראש עיר"

שנית, הדו"ח איננו מזכיר את הפגיעה בתכניות מתאר מקומיות. יתרה מכך, מעדויות שאספנו עולה כי במקרים מסוימים, רשות מקומית עשויה להפסיק לעבוד על תכנית המתאר שלה בעקבות תכנית ותמ"ל, גם אם הושקעו בתכנית המתאר המקומית שנים ארוכות, ובמקרים אחרים תכנית הותמ"ל ממש דורסת את התכנון המתארי המקומי. נסו לדמיין מה כוחו של ראש העיר התלוי בתקציבים ממשלתיים לסרב לתכנית בנייה ממשלתית למגורים כשעל שולחנו מונח הסכם גג וברקע איומים מטעם פקידי ממשל בכירים כי מי שייכנע ללחץ לעצירת הבנייה לא יהיה ראש עיר. כך קרה בלוד – עבדו על תכנית מתאר מקומית חמש שנים וחצי, ולאחר שנחתם הסכם גג נטען כי התכנית איננה כלכלית ובמקומה נערכת תכנית מתאר אחרת.

קשה לאמוד את היקף התופעה במלואה. בכל מקרה יש כאן בעיה; תכניות מתאר אמורות לענות על צרכים לאומיים, מחוזיים ומקומיים. בהכנתן מושקעים משאבים רבים, ומכיוון שגם הן, במידה כזו או אחרת, אמורות להתמודד בין היתר עם משבר הדיור, חשוב לשאול – איפה נקודת הכשל? התכנון ההיררכי או הותמ"ל?

בשנת 2018, אושרו 15 תכניות בותמ"ל שלכולן הוגשו התנגדויות. למרות שלתוכניות הותמ"ל כל אחד יכול להתנגד וללא סייג, ההתנגדות כזכור מוגשת לוועדת המשנה להתנגדויות המורכבת מחברי הוועדה עצמה ולא ניתן להגיש ערר על החלטת הוועדה. כך, הלכה למעשה, הן נגררות פעמים רבות למאבקים משפטיים אשר מאריכים את משך האישור שלהם ולפעמים מביאים לביטולן.

תוכנית אפולוניה למשל, אשר אושרה בנובמבר 2014, קיבלה תוקף אחרי התנגדויות במרץ 2016, ובוטלה על ידי בית המשפט באוקטובר 2017. העילה המרכזית לביטול התוכנית הייתה העובדה כי לא נעשו הבדיקות הדרושות הנוגעות לזיהום בקרקע בשטח התכנית ואופן הטיפול בה. ברוב המקרים בתי משפט נמנעים מלפסוק בעניינים תכנוניים ובד"כ מתייחסים, אם בכלל, רק לפרוצדורה עצמה. זה מעלה את השאלה האם זהו מקרה חריג או שאנו ניצבים בפני גוף דורסני אשר מאשר יחידות דיור בכל מחיר, גם במחיר של סיכון חיי אדם? תלוי את מי שואלים. המדינה מצדה הגישה ערעור לבית המשפט העליון ומהדיון שנערך בעניין טרם התקבלה פסיקה.

אפולוניה

בנייה לא חכמה?

לא רק הפרוצדורה זכתה לביקורת, אלא גם אופי התכנון עצמו עלה על הכוונת. ארגוני הסביבה, מרכז המועצות האזוריות וכפרי האיחוד החקלאי תקפו לאורך השנים את הותמ"ל שוב ושוב. לטענתם, תכניות הותמ"ל מקודמות על פי רוב על שטחים פתוחים בבעלות המדינה, והן בזבזניות מכיוון שהן מעודדות בנייה על קרקע פנויה או חקלאית, משאב יקר אשר הולך ואוזל. בנוסף, הבנייה היא פרברית, כזו שמצריכה הקמת תשתיות מאפס, בעלות גבוהה.

במקרים רבים, מקודמים בותמ"ל מתחמים בבנייה רוויה, בפרט בניינים רבי קומות ומגדלים. הטענה המרכזית כנגד הבנייה הגבוהה היא שעלויות התחזוקה הגבוהות שלצד מבנה הבעלות, והיעדר הרגולציה הממשלתית, לא מתאימות למעמד הביניים ומטה אשר אמור לאכלס את המבנים האלה. זה יכול להביא בסופו של דבר לשחיקה מהירה של המבנה, תופעה שעשויה לייצר תופעות חברתיות קשות שחורגות בהשפעתן מהמבנים עצמם.

מעל שאלות של איך ומה מתכננים, מרחפת עננה כבדה: למה? עפ"י התוכנית האסטרטגית לדיור, יעד התכנון לשנים 2017-2020 עומד על 104,000 יח"ד בשנה. בשנת 2018 אושרו בותמ"ל 59,307 (דו"ח הותמ"ל) וכ-90,000 יח"ד בוועדות המחוזיות (מנהל התכנון). הווה אומר, כי תוספת יחידות הדיור חורגת מעל ומעבר ליעד שהוגדר מראש. אל יחידות הדיור האלו יש להוסיף עוד מעל ל-900,000 יח"ד שנמצאות במלאי (מאושרות) או יימצאו במלאי עד 2020 (דו"ח מעקב תקופתי – פעילות הותמ"ל, החברה להגנת הטבע ומרכז המועצות האזוריות, מרץ 2019). תכנון מעבר ליעד השנתי הוא לא בהכרח בעייתי, אבל כשהפער בין היעד לכמות יח"ד שתוכננו ואושרו בוועדות המחוזיות הוא מינורי, וכאשר יש בכל מקרה מלאי של מאות אלפי יחידות דיור מאושרות, ברור ש"בעיית הדיור" איננה בעיה של היצע אלא בעיקר של מימוש. אם כבר מימוש, לעיתים אלו דווקא ראשי ערים אשר מתנגדים להוספה של יח"ד. בין אם זה משום שהיו רוצים לשמור על אופי בינוי מסויים, ובין משום שאין  להם את היכולת (או הרצון) לממן תשתיות משלימות למגורים.

על פי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, קצב התחלות הבנייה באזור הנגב הצפון מערבי עומד על 330 יח"ד בשנה. לעומת זאת, בותמ"ל מקודמות בימים אלו שש תכניות באזור זה בהיקף של כ-20,000 יח"ד דיור בנוסף למאגר קיים של כ-18,000 יח"ד. משמע שהמאגר התכנוני, לפחות באופן תאורטי, עשוי להספיק לפחות למאה שנים קדימה. זאת למרות שבמשרד הכלכלה מכירים בעובדה כי מעל חצי מיליון איש בחרו להתגורר במרכז הארץ ולא בפריפריה, בניגוד ליעדים שנקבעו בתכנית האסטרטגית לפיהם "הסטת אוכלוסייה בהיקפים נרחבים ממגמת הביקושים דורשת השקעה כספית אדירה ליצירת תמריצים למעבר אוכלוסין (השקעה בתחבורה, בבריאות, בחינוך, בתרבות ועוד)". עוד הוסיפו והסתייגו בתכנית האסטרטגית כי "יכולתה של הממשלה לגבות את יעדי פיזור האוכלוסין ביצירת תעסוקה (ובפרט תעסוקה איכותית) בהיקפים כה נרחבים מוטלת בספק". 

למרבה הצער, הנתונים היבשים גם מקבלים ביסוס בדיווחים שמתפרסמים על שכונות ריקות בקריית גת, בחריש, בעפולה, ובמקומות נוספים בפריפריה. 

קריית גת. שכונות ריקות

"דבר ראשון, יש לסיים את פעילותה של הותמ"ל ולהקצות עוד משאבים לוועדות המחוזיות. שיעבדו, אם צריך, קצת יותר מהר אבל גם יותר איכותי. כך הן יוכלו להתמודד עם מאות התוכניות הקטנות אשר עושות דרכן אליהן בשגרה, לאישור, וגם עם תכניות הענק לדיור של אלפי יחידות דיור", אומר לנו ערן בן-נון, מתכנן סביבתי בחברה להגנת הטבע ורכז "משמר התכנון" בחברה להגנת הטבע. בן נון מוסיף, "המטרה המרכזית של הותמ"ל היתה לסייע בפתרון משבר הדיור ובהורדת המחירים באמצעות הגדלת ההיצע בטווח המיידי. אם בוחנים את השגת המטרה הזו, הרי שכעת, כשהותמ"ל לקראת סיום השנה החמישית לפעילותה, אפשר לומר בוודאות שהיא לא הושגה".

ייתכן ודבריו של ערן מקבלים חיזוק בדבריה של לא אחרת מאשר ראשת מנהל התכנון, דלית זילבר. בכנס מקצועי אמרה לאחרונה כי תמליץ לממשלה החדשה להאריך את פעולת הותמ"ל בשנתיים נוספות בלבד, ורק עבור פרויקטים של התחדשות עירונית ותכניות ביישובים ערביים. 

עולה ולא יורד לי

בנוסף לשאלת מימוש פוטנציאל הבנייה יש גם שאלה של מחיר. בתנאים הנוכחיים, בהם חלקים בפריפריה לעתים מוזנחים ואינם אטרקטיבייים, המחיר ככל הנראה אינו מושפע באופן דרמטי מהיצע הדיור הארצי אלא יותר מהביקוש הלא סימטרי לדיור ומהורדת הריבית בבנקים שהפכו את ענף הנדל"ן במרכז הארץ לאטרקטיבי במיוחד להשקעה. לגורמים האלו תוסיפו תופעות שוליות לכאורה, כמו "אייר בי אנד בי" ודירות רפאים, שהיו יכולות להיות זניחות, אבל יצאו מפרופורציה דווקא באזורי ביקוש, ותקבלו מחירי דיור מופרזים. 

על פי דו"ח "הצעה לרגולציה מטיבית של Airbnb בתל אביב-יפו" שנכתב ב"כן בתל אביב", קבוצה עצמאית של מתכנני ערים ותושבי תל אביב הפועלים לשינוי מדיניות הדיור בתל אביב, עולה כי בתל אביב מופעלים 9,152 נכסים כנכסי Airbnb ומתוכם לפחות 5,033 נכסים מופעלים כמלונות להשכרה לאורך כל השנה. אחוז מלונות Airbnb מסך מלאי הדיור העירוני הוא 2.4%, שהוא גבוה פי חמש מבניו יורק (0.5%), פי 12 מברלין (0.2%) וכך גם בנוגע לערים אחרות. הנתונים מרתיעים במיוחד שבוחנים אותם ברזולוציה שכונתית: בצפון יפו הוסבו 6% מהדירות למלונות Airbnb, בנווה צדק 8% ובכרם התימנים 16%. תארו לעצמכם עד כמה זה דרמטי עבור שוק הדיור והשכירות בפרט בשכונות.

דירות להשכרה ב-Airbnb בתל אביב. בעיר מוצעים למעלה מ-9,000 נכסים באמצעות האתר

מנתונים שהצליחו לחשוף ב"מעיריםעולה כי בין השנים 2015-2017 עלתה כמות הדירות הריקות בישראל מ-148,000 ל-163,400, גידול של 10.5%. בעוד שבאותן שנים, כמות הדירות הריקות בנתניה ובחיפה ירדה, בירושלים ובתל אביב נרשמה עלייה דרמטית בכמות הדירות הריקות וכך לירושלים נוספו 3,100 דירות ריקות (גידול של 24.8%) ולתל אביב נוספו 6,500 דירות ריקות (גידול של 52%). בהעדר רגולציה, ניתן להעריך כי העלייה הדרמטית בדירות הריקות והדירות המוסבות ל-Airbnb לא נעצרה ולא תיעצר ובהיעדר יד מכוונת הפתרון עוד לא נראה באופק.

דרושה: הקצאת משאבים איכותית

נדמה כי יותר מכל, הפוליטיקה היא השורש להתנהלות המסורבלת. בניסיון הפוליטיקאים לגזור קופון על הצלחה בהתמודדות עם משבר הדיור באמצעות הורדת מחירי הדיור, זרועות הממשלה מתפקדות בנפרד ובחוסר סנכרון. הפתרון לא נמצא בניסיון להגדיל את ההיצע הארצי בעזרת ועדה חדשה שתרומתה למאמץ מוטלת בספק, על אחת כמה וכמה כשאותה ועדה גורמת לבזבוז משאבי טבע ומשאבים פיננסים וגוררת אחריה התנגדות נרחבת. הפתרון אם כן, נמצא בניסיון להתמודד עם הביקוש הלא סימטרי ומחירי הדיור הגבוהים במרכז הארץ.

"מחירי הקרקע עולים, זה בסדר וזו תגובת שוק בריאה כשההיצע קשיח והביקוש עולה. משבר הדיור הוא בעיה של נגישות כלכלית ולא של היצע, ולכן, המחשבה ש'בוא נתכנן יותר ונציף את השוק' זו מחשבה מטומטמת". אומר פרופ' ערן פייטלסון מהמחלקה לגיאוגרפיה באוניברסיטה העברית. הוא מוסיף ואומר "שלא נדבר על זה שצבר ההון של משק הבית בישראל זה המשכנתא. אם הערך של הדירה יורד, הערך ההוני של המשפחה יורד ולכן זה כל כך רגיש. אתה לא רוצה להפיל את המחירים. במדינות מתפתחות עשירונים תחתונים גרים בפאבלות כי הממשלה לא מספקת פתרונות דיור ובמדינות מפותחות הממשלה מספקת. בישראל ביטלנו את השיכון הממשלתי ואנחנו מנסים להגיד שהשוק יפתור את הבעייה וזו אשלייה. יש שורה שלמה של כלים לשיכון בעולם. חברות משכנות. יש הרבה דברים שאפשר לעשות שאנחנו מתעלמים מכך".

פרופ' ערן פייטלסון. "משבר הדיור הוא בעיה של נגישות כלכלית ולא של היצע" (צילום מסך)

למרות העמדה המקצועית, נראה שהפוליטיקה רק תמשיך לסרבל את העניינים עוד יותר. כזכור, שר האוצר, משה כחלון, דאג להעביר את מנהל התכנון למשרד האוצר במטרה להוריד את מחירי הדיור. בבחירות האחרונות, לאחר שלא רשם לרשותו הישגים משמעותיים אלקטוראליים, הסכים שר האוצר, על פי פרסומים, למסור את מנהל התכנון לאריה דרעי. כך או כך, הרצון לביטול הותמ"ל עשוי להיתקל בסירוב. למרבה הצער, ועדה אחת היא רק תסמין לבעיה שנייה שהיא הרבה יותר רחבת היקף. בעיה מבנית.

בפרק הבא נצלול אל נבכי שיטת התכנון המתארי שעל פיה מערכת התכנון בישראל עובדת, נסקור את הדרכים השונות והמשונות שמומצאות חדשות לבקרים במטרה לעקוף אותה, ונבחן עמדות שונות במטרה לנסות ולהבין – האם זה משרת את המערכת או לא? 

כל אלה יכינו את הקרקע לשאלה "למה זה מלכתחילה קורה?" שתחשוף בפנינו את העולם הנסתר של ניגודי העניינים והאינטרסים הסמויים במערכת התכנון. הלומים וחבוטים, רגע לפני שנאבד תקווה ונתייאש, כהרגלם של אופטימסטיים חסרי תקנה בקודש – נדבר גם על פתרונות לכל ההיבטים האלו.