פתרונות אפשריים לענף הלובי

ב-2012, לאחר שידור תחקיר ׳עובדה׳ על עבודת הלוביסטים, גילינו שהנשיא רובי ריבלין ניסה להעביר הגבלות יותר משמעותיות על הלוביסטים. כיום, במבט לאחור, פורס הנשיא ריבלין בפני ׳שקוף׳ את הצעדים הנוספים שניסה לקדם. כיו"ר הכנסת, לדבריו, הוא ביקש "לתקן את הקוד האתי, באופן שיחייב ח"כים לדווח על שיחותיהם עם לוביסטים – גם אם הם יוזמים הפניה אל הלוביסט, וגם אם להיפך".

עוד אומר הנשיא כי ניסה "למסד מסלול הגשת תלונות למקרים של הפרה, מדדים לעבודת הלוביסט בכנסת וקריטריונים להגבלת נוכחות של לוביסטים בישיבות". מה מכל זה מתקיים כיום? לא הרבה. ב-2014 עזב ריבלין את תפקיד יו"ר הכנסת ועבר ללשכת הנשיא לפני שהספיק להשלים את הצעדים החשובים האלו. בלי יו"ר כנסת מחוייב לנושא, הדרך היחידה שנותרה היא חקיקה. אלא שבתחום החקיקה יש לממשלה מונופול ובשנים האחרונות חוסמת ממשלת הליכוד-הבית היהודי-ישראל ביתנו פעם אחר פעם, ניסיונות להרחיב את הרגולציה על הלוביסטים.

נשיא המדינה ריבלין – רצה לתקן את הקוד האתי כאשר היה יושב ראש הכנסת. צילום: חיים צח

ב-2013 הגיש המכון הישראלי לדמוקרטיה מסמך להסדרה רחבה יותר של פעילות הלוביסטים מזו שהונהגה בחוק מ-2008.

המסמך היה אמור להיות בסיס לחוק הלוביסטים המורחב, והיה עתיד להיות מוחל גם על עבודת לובינג מול שרים ופקידי ממשלה. יש עתיד, אז מפלגה טרייה, הגישה חוק על בסיס המלצות אלו. חתמו עליו יאיר לפיד ועדי קול. אולם אחרי שהחוק עבר בקריאה טרומית ויש עתיד זכו לשבחים, החוק נזנח והוכנס לבוידעם.

קול סיפרה לנו בעבר כי הייתה ״צריכה את האישור של הנהלת הקואליציה. יריב לוין הבהיר שצריך לקבל את האישור של יולי אדלשטיין וניסה לקבוע פגישה משולשת. הפגישה לא קרתה לכל אורך השנתיים״.

למה?

״כנראה אדלשטיין לא רצה. היו אמורים להיות שינויים גדולים – חברי מרכז היו נכנסים להגדרה של לוביסט. לדעתי הם מראש שקלו את זה וזה השפיע. גם הלוביסטים החברתיים חששו שזה יגביל אותם״. אדלשטיין סירב להתייחס לנושא.

בשנים האחרונות ניכרו ניסיונות נוספים להגברת הפיקוח על שוק הלובינג, אך אלו מסוכלים בשיטתיות בידי הקואליציה. הנה כמה דוגמאות מהשנה האחרונה:

• ב-2017 עיכבה ועדת השרים לענייני חקיקה הצעת חוק של חברי הכנסת יעל גרמן ואלי אלאלוף לטיפול בריכוזיות בשוק הלובינג, ולמניעת ייצוג מקביל של בעלי אינטרסים מנוגדים באותו עניין.
• בינואר 2018 הפילה הקואליציה חוק להארכת הצינון לחברי כנסת ועוזריהם לפני מעבר ללובינג.
• ׳לובי 99׳, בשיתוף חברי הכנסת רועי פולקמן ושלי יחימוביץ', מנסים שוב ושוב ליזום קידום מהיר של הצעת החוק שגיבשו ב-2016 להסדרת פעולתם של הלוביסטים במשרדי הממשלה, קביעת תקופת צינון של שנה לפקידי ציבור לפני מעבר לעבודה חברת לובינג ועוד. אולם החוק תקוע.

יועץ פרלמנטרי ותיק התריע בפנינו שהבעיה איננה בתוכן החוקים, אלא באכיפה שכמעט ואינה קיימת: "לא אוכפים את חוק הלוביסטים, חד וחלק. לכן אין הרתעה, והלוביסטים בשלהם". גם ד"ר אסף שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה מצטרף להבנה הזו: "הבעיה כפולה: חוק הלוביסטים הוא חלקי, וגם מה שכן נחקק – לא נאכף".

החוק הקיים – חלש

ומה באשר לחוק הלוביסטים הקיים? "החוק עצמו מאוד חלש, הוא בדיחה״, טוען היועץ הפרלמנטרי. "ענידת התג הכתום לא נאכפת, אף אחד לא מיישם את החוק באמת", אומר היועץ ומוסיף: "יש גורמים בלתי מזוהים רבים המתרוצצים במסדרונות הכנסת, מדברים עם נבחרי הציבור, והם לא עונדים תג כדרוש, למרות שהם עוסקים בשדלנות לכל דבר ועניין". וכל זאת להזכירכם – בכנסת. במשרדי הממשלה כלל אין חובה להירשם כלוביסט.

ד"ר שפירא טוען שהבעיה היא אכן אופיו הצר של החוק: "זה מתייחס אך ורק ללובינג המתרחש במסדרונות הכנסת, בוועדות הכנסת ומול עובדי הכנסת. מה באשר ללוביסט הנפגש עם ח"כ מחוץ לכנסת, בבית קפה? החוק לא חל עליו. המדהים הוא שחלק גדול מאוד מהפעילות הלוביסטית הוא כזה בדיוק, ועליו אין אכיפה". בשיחה שקיימנו עמו היה היועץ האסטרטגי ליאור חורב נחרץ לא פחות: "הכנסת זה המקום היחיד שיש בו הסדרת הלובינג, אבל הוא לחלוטין לא המקום החשוב ביותר".

״מה באשר ללוביסט הנפגש עם ח"כ מחוץ לכנסת, בבית קפה? החוק לא חל עליו. המדהים הוא שחלק גדול מאוד מהפעילות הלוביסטית הוא כזה בדיוק, ועליו אין אכיפה״.

ד"ר אסף שפירא, המכון הישראלי לדמוקרטיה

אגב, לא הכל שחור. ב-2016 דוד ביטן הוכיח שניתן לשפר את המצב הקיים אם רוצים והעביר בתוך פחות מחודש חוק שנוסח בידי ׳לובי 99׳ וכלל כמה תקנות חשובות. על פי החוק, הלוביסטים חויבו, בין השאר, לציין בדיונים בכנסת מי הלקוחות שהם מייצגים, נאסר עליהם לפנות למרכז המחקר של הכנסת, והוחל צינון של חצי שנה על יועצים פרלמנטריים (אבל לא על עוזרי שרים) בטרם יחליפו תג ויהפכו לשדלנים.

אחרי שפירטנו את הדרכים שבהן השדלנים מצליחים לייצר שינויי מציאות וסקרנו את חולשותיו ופרצותיו של חוק הלוביסטים הקיים, הגיע הזמן לדבר על הפתרונות.

מראיונות שערכנו עם אינספור נבחרי ציבור, לוביסטים ועובדי כנסת, ומסריקה של המחקרים שנערכו בנושא, גיבשנו סט רחב של אפשרויות להסדרת שוק ייצוג האינטרסים הישראלי.

יש מנעד רחב של התמודדויות עם כשלי השוק הקיימים: החל בחקיקה ושיפור האכיפה, המשך בהגברת השקיפות וכלה ביוזמות אזרחיות יעילות. קראנו את  אלו שגובשו במכון הישראלי לדמוקרטיה. שמנו דגש על פתרונות המצויים בהישג יד וללא עלות תקציבית, כאלו שייצרו התרעה בקרב נבחרי הציבור בבואם לתת עדיפות ללוביסטים על-פני האינטרס הציבורי.

12 פתרונות לענף הלובי!

(1) הסדרת הלובינג המתרחש מחוץ לכתלי הכנסת. השדלנות המתרחשת בבתי קפה, במשרדי הממשלה, במשרדי חברות הלובינג ולקוחותיהן אינה מעוגנת בחוק כיום. יש להפוך אותה לשקופה עבור הציבור הרחב. איך?

• לפרסם את כלל הפגישות שמתקיימות בין לוביסטים לבין נבחרים ופקידים בכירים, לרבות נושא הפגישה. לפרסם גם את כל החומרים המועברים ממשרדי הלובינג: ניירות עמדה, טיוטות של הצעות חוק, מחקרים וחומרי רקע.
• הגדרת הלובי ככזה המתנהל מול כלל רשויות השלטון (ממשלה, רשויות מקומיות וחברות ממשלתיות – לא רק.

(2) הארכת תקופת הצינון המוטלת על ח"כים ושרים וגם על פקידי ממשלה בכירים ויועציהם, בטרם הפיכתם ללוביסטים (לפי הגדרה רחבה של מושג זה) לארבע שנים (כיום הצינון הנדרש הוא שנה לח"כ וחצי שנה ליועץ פרלמנטרי).

(3) הרחבת שקיפות הלוביסטים:

• הלוביסטים ידווחו לכנסת מהו סכום הכסף שהם מקבלים מכל לקוח ומה הם התבקשו לקדם עבורו (ראו פרק 4 על הנעשה בחו"ל להרחבה). הנתונים יתפרסמו באתר הכנסת.
• הטלת חובה על הלוביסט ליצירת דו"ח סיכום פעילות שנתי של פעילותו מול הממשל, אשר יפורסם באתר הכנסת. כמו-כן בפירוט שמות הלוביסטים באתר – יצוין האם הלוביסט עבד בעבר בשלטון, והיכן.

(4) הרחבת השקיפות של מהלכי חברי הכנסת:

• כל הצעת חוק פרטית המונחת על שולחן הכנסת תכלול מידע מדויק על המקור שהביא לכתיבת הצעת החוק, ותציין מי הגוף או האדם שכתבו את הצעת החוק עצמה – כפי שמציע רן מלמד.
• שקיפות בסיורים של מקבלי ההחלטות ויועציהם בחברות מסחריות: עדיף כמובן שראשי החברות עצמם יעלו לרגל לירושלים לפגישות עם מקבלי ההחלטות ויועציהם, אלא אם מדובר בסיור שבו למראה עיניים ערך מיוחד. במקרה זה מומלץ שח"כים ידווחו על סיורים אלו שלהם ושל יועציהם – ואלו יתפרסמו באתר הכנסת, כפי שמתבצע ביחס לטיסות הנבחרים במימון גורמים זרים.

(5) הרחבת סנקציות: ביטול היתרי כניסה באופן קבוע והטלת קנסות כספיים על הפרת החוק. ד"ר שפירא מהמכון הישראלי לדמוקרטיה: "יש להחמיר מאוד את הענישה על העבירות הקשורות לשדלנות ואף להפוך אותן לפליליות, כך שניתן יהיה להיכנס למאסר בגינן. מהו העונש החמור ביותר כיום על עבירות אלה? שלילת היתר כניסה לכנסת (לזמן קצוב, ת.א). זו בדיחה".

(6) הגבלת נוכחות לוביסטים בשעת הצבעות בוועדות הכנסת ובדיוני מפתח על רפורמות כלכליות. מניעת השתתפותם של שדלנים בהצבעות הוועדה תסייע לחברי הכנסת להצביע רק לאחר שהעמיקו בכל נושא, ותמנע לחישה על אוזנם ברגעי מפתח.

(7) הרחבת הגדרת מי הוא לוביסט: החלת חוק הלוביסטים על חברי מרכז, עמותות, עסקנים ומאכערים שעוסקים בשדלנות וגם אלו העוסקים בלובינג ״אין האוס״, כלומר, לוביסטים פנים ארגוניים כמו אנשי מחלקות הרגולציה והמחלקות המשפטיות של תאגידים וארגונים גדולים.

(8) מינוי נושא תפקיד חדש בכנסת אשר יהיה אחראי לפקח על אכיפת חוק הלוביסטים מול הכנסת. ד"ר שפירא מרחיב על הרעיון בשיחה עמנו: "חשבנו להקים רשות עצמאית, עם סמכויות אכיפה, אשר תפקח ותפרסם דו"ח שנתי. מעין מקבילה קטנה למבקר המדינה, העוסקת רק בשמירה על תקינות עבודת הלוביסטים מול מקבלי ההחלטות". ח"כ רוזנטל מוסיף: "להקים צוות ברשות להלבנת הון או במבקר המדינה, אשר תפקידו יהיה לאתר את הלובי השחור ולהבחין אותו מפעילות הלובי החוקית".

(9) מומחית אחרת עמה שוחחנו רואה את פירוק הריכוזיות בענף כדרך היחידה להסדרת השוק: "כיום חברות הלובינג נהנות מריכוזיות אדירה וממשאב ציבורי שהוא אישורי כניסה ללא הגבלה לכנסת. אפילו נבחרי ציבור אינם מקבלים את המשאב הזה. "אם תצא הנחייה, לפיה הכנסת מאפשרת שניים-שלושה היתרי כניסה בלבד לכל חברת לובינג, נראה ביזור של הענף", אומרת ומוסיפה: "צריך גם לא לאפשר לחברת לובינג לייצג יותר מ-10-15 לקוחות, או לחלופין – להגביל את שווי ההון המיוצג בידי החברה".

(10) בכיר לשעבר בכנסת חושב שדווקא הגבלת החקיקה יכולה לנטרל את יכולת ההשפעה של הלוביסטים על חברי הכנסת: "אם היינו פרלמנט נורמלי, לכל ח"כ הייתה אפשרות להגיש חמש הצעות חוק בלבד במהלך קדנציה. כך, כל ח"כ היה חושב היטב לפני שהוא מגיש הצעות חוק פרטיות בסיטונות (בקדנציה מוגשות אלפי הצעות חוק פרטיות ופחות מ-5% מהן מתקבלות. ת.א וג.מ)". אפשרות נוספת היא שחוק יקודם רק אם חתומים עליו לפחות עשרה ח"כים נוספים או שהוא נהנה מגב של לפחות 10,000 חתימות מהציבור.

הגבלת חקיקה או גיוס תמיכה ציבורית טרם התנעת ההליך עשויה להוביל נבחר לקדם רק חוקים שישרתו אינטרס רחב ככל הניתן – ולא לבזבז את המכסה על בעלי אינטרס צרים.

(11) ההצעה התקציבית היחידה שלנו: הגדלת משאביו של מרכז המחקר והמידע של הכנסת, כדי לספק מענה משופר ליתרון המקצועי המובנה כיום של שירותי המחקר מטעם חברות הלובינג. בכירים אחרים אשר עמם שוחחנו מאמינים שהיתרון טמון בחיזוק של יחידות נוספות בכנסת. ליאור חורב, לדוגמה, מאמין כי לצורך טיפול באי השוויון האזרחי המאותגר בידי שיטת הלובינג הנוכחית:  "יש להרחיב את המחלקה המשפטית של הכנסת ואת כוח האדם המקצועי התומך בוועדות הכנסת".

(12) לובי בסכום שווה לכל נפש ולובי ציבורי:

• גם מתוך ענף הלובינג צומחים פתרונות יצירתיים, מבפנים, לצמצום הפערים בתחום ייצוג האינטרסים. הלוביסט צח בורוביץ' מאמין שהפתרון טמון בפנייה של הענף לקהלי יעד שלא היו מטופלים עד כה – אזרחים שאינם בעלי הון ולא מחזיקים בתאגידים גדולים. לכן, לאחר תחקיר 'עובדה', אשר בעקבותיו הורחק בורוביץ' מהכנסת, פתח האחרון חברת לובינג בעלות סבירה: ׳ממשלנות בעם׳. בורוביץ׳ כיהן בה כיו״ר, ועל פי התקנון הותר בחברה לגבות סכום מקסימלי של 6,000 שקל בחודש מלקוח. המשרד הספיק לייצג לקוחות קטנים דוגמת ׳Car2Go׳ ו-׳Cofix׳. "פניתי אך ורק לעסקים קטנים ולעמותות שידם אינה משגת את שירותיהם של המשרדים הגדולים", אומר בורוביץ'.
• לובי 99: אמנם לא קמו חברות נוספות שכאלו, אך פתרון יפהפה נוסף שהיה לנו הכבוד לסייע לייסודו הוא ׳לובי 99׳ – מיזם שהוזכר למעלה (וגילוי נאות: תומר אחד ממייסדיו). המיזם נותן קונטרה ללוביסטים של התאגידים דרך שכירת שדלנים שייצגו את הציבור הרחב. מוזמנים לקרוא עליו בהרחבה כאן ואף להצטרף!

צוות לובי 99. מקור: אתר לובי 99.

כן נציין בהקשר לפתרון הגדלת המשאבים (פתרון 11) כי הכנסת הקימה ממש לאחרונה את מחלקת כת"ף לפיקוח על עבודת הממשלה, שיכולה לשמש כשחקנית חיזוק לחברי הכנסת. המחלקה בשלב זה בבנייה. בראיון שערכנו עם ראש המחלקה ד"ר שירלי אברמי נראה כי המחלקה תשמש כאגף משלים למחלקת המחקר של הכנסת, ותוכל לצייד את הח"כים בכלים נוספים כדי לנתח החלטות המובאות לשולחנם.