מקרה בוחן: ניגודי העניינים בעיריית תל אביב

אינטרסים בין ההון לבין השלטון (המקומי)

במציאות בה כמעט לכל "מטלה ציבורית" מחפשים מיקור חוץ, פינוי של מטרד תכנוני נבחן כמקרה העומד בפני עצמו. כך למשל, במקום הציפייה הלגיטימית מהעיר הכי עשירה בישראל למצוא מימון חיצוני לפינוי של כיכר אתרים, מקדמת העירייה את תכנית היזמים להקמת מגדלים עם זכויות בנייה מפליגות בתמורה לפינוי. דוגמא נוספת היא "עסקת הדולפינריום" – במקום להיכנס למאבק משפטי מול היזם שמחזיק בדולפינריום ואחראי להזנחתו, כדי לבנות את המשך הטיילת ולממן את פינוי המבנה הנטוש, העניקו ליזם, ללא מכרז, שטח סמוך בשווי הגדול בעשרות מונים משוויו של מבנה הדולפינריום. נוסיף את מחירי הנדל"ן המטפסים לשחקים והמגלמים אפשרויות לרווחי עתק ברחבי הארץ ולא רק בתל אביב, ונקבל מתכון למערכת יחסים מלאה באינטרסים בין בעלי הון לבכירי הרשויות. חשוב להדגיש: הון פרטי הוא מנוע כלכלי חשוב להתפתחות והתחדשות הסביבה הבנויה. השאלה היא מה מותר ומה אסור?

מהו "ניגוד עניינים"?

כשיש חשש ממשי ששיקול דעת של עובד ציבור יהיה מוטה באופן שעשוי להיטיב איתו או עם מקורביו, זהו ניגוד עניינים שבמקרים מסוימים עשוי להיחשב עבירה של הפרת אמונים ו/או שוחד. כדי להימנע מסיטואציה כזו, כל חבר ועדה מקומית נדרש על פי חוק התכנון והבנייה למסור ליועץ המשפטי של הוועדה המקומית "מידע בדבר עיסוקיו, תפקידיו וענייניו האישיים של מי שעומד להתחיל לכהן או מכהן כחבר מוסד תכנון, שלו או של חברו, העלולים לגרום לו להימצא במצב של ניגוד עניינים".

שאלון לאיתור חששות לניגוד עניינים

במשרד היועץ המשפטי לממשלה הכינו פורמט עבור "שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים". הטופס על סעיפיו השונים מבקש מחברי הוועדה למלא מידע אודות תפקידים בהם הוא, מקורביו או "אנשים הסמוכים על שולחנו" מכהנים או כיהנו ואודות נכסים שברשותם. 

היועץ המשפטי לממשלה מנדלבליט.

ההנחה היא שאם המידע הזה יהיה מונח על השולחן וגלוי לציבור, פעילותם של חברי המועצה תהיה נתונה לביקורת ממסדית וציבורית, והאינטרס הציבורי הרחב יובטח. יחד עם זאת, נשאלת השאלה, איפה עובר הגבול? נוכל להסכים כי ראוי שחבר מועצה לא יעסוק בקידום פרויקט של בן משפחה –  אך האם מותר לאותו חבר מועצה לקדם תכנית כללית העוסקת במדיניות שעשויה להיטיב בעקיפין עם אותו אדם? האם ראוי שחברי מועצה יאשרו פרויקטים של מי שתרם להם לקמפיין הבחירות? האם הגיוני שיעניקו זכויות בנייה מופלגות למגרש שבבעלותם? לפי בכיר במערכת המשפט בכל הנוגע לעובדי מדינה, הנטייה היא להשאיר את זה כשאלה פתוחה ולבחון כל מקרה לגופו. 

בעיריית תל אביב נראה כי בחרו לטאטא אותה מתחת לשולחן.

אור ירוק לניגודי עניינים בעיריית תל אביב

מבדיקה שערכנו על בסיס עיון בהסכמי ניגוד העניינים, פרוטוקולים ופרסומים, עולה כי לכמה מחברי המועצה בת"א קשרים אישיים, עסקיים או פוליטיים, ישירים או עקיפים, עם אנשי עסקים ויזמי נדל"ן. חלק מחברי המועצה מכהנים בוועדה המקומית לתכנון ובנייה ובוועדות אחרות, התומכות בפעילות הוועדה המקומית כמו הוועדה לשימור מבנים או הוועדה להקצאת מקרקעין, משתתפים בדיונים ומאשרים תכניות ועסקאות שלכאורה מיטיבות עם מקורביהם. 

נדמה כי הסיוע המשפטי של עיריית תל אביב-יפו, שנחשבת אחת העיריות המסודרות והיעילות, לא נוטה לייחס חשיבות רבה לבעיות שעלולות להיווצר ממצב זה, ולעיתים נראה כי הוא פועל באופן אקטיבי כדי לספק לו תעודת הכשר חוקית. במקרים מסוימים עיכוב משמעותי בעדכון הסכם ניגוד העניינים של חברי המועצה איפשר לחברי מועצה לפעול זמן רב בתחום האפור של החוק, מבלי להצהיר על ניגוד העניינים שלהם בצורה פורמלית, ולכן גם, לכאורה, מבלי לעבור על החוק. 

מעיון קצר ברשימות התורמים לסיעות העצמאיות בבחירות האחרונות ואלו שקדמו להן ושמפורסמות באתר מבקר המדינה ניתן למצוא אנשי עסקים רבים ויזמי נדל"ן. בולטת במיוחד התרומה שקיבל אסף זמיר ממי שהתפרסם כחברו, אריאל רוטר, ובני משפחתו, בעלי חברת קסטרו. אחד היזמים מאחורי התכנית בכיכר אתרים. זמיר אמנם נמנע מלהשתתף בדיונים בתכנית או בעסקאות הקשורות בתכנית אך הדבר לא מנע ממנו לשמש יו"ר דירקטוריון החברה העירונית "אתרים", שבין היתר אחראית לניהול של טיילת החוף, או אם תרצו, אחראית עקיפה להזנחת כיכר אתרים.

אסף זמיר. קיבל תרומה לקמפיין הבחירות מחברו, אריאל רוטר, ובני משפחתו, בעלי חברת קסטרו

רק בשנת 2017, לאחר שהתפרסמו בתקשורת ידיעות על קרבה זו, עדכן זמיר את הסכם ניגוד העניינים שלו, וציין את קשריו לרוטר. לפי נוסח עדכון זה, היועץ המשפטי היה מודע למצבו של זמיר עוד קודם לכן, אך משום מה, רק בדצמבר 2017 ראה לנכון לעדכן את הסכם ניגוד העניינים. כך או כך, שאר חברי סיעת "רוב העיר" מעולם לא הוגבלו על ידי היועמ"ש בנושא, ובהתאם גם לא ראו לנכון להימנע מלהשתתף בדיונים שעסקו באחד התורמים המרכזיים שלהם ואף הצביעו בעדו בכמה הזדמנויות.

יש לציין, כי תורמים נוספים של "רוב העיר" (למשל, רונן מיילי, או למשל, בעלי רשת "לנדוור") זכו בשנים האחרונות במכרזים לתפעול בתי עסק במבנים השייכים לעירייה בטיילת, אותה הטיילת שזמיר היה אחראי עליה בתפקידו כיו"ר חברת אתרים. הסכם ניגוד העניינים של זמיר לא הטיל מגבלות על פעולותיו כיו"ר החברה העירונית, וכך לכאורה, גם אם זמיר היה מעורב בהליך המכרז שבו זכו תורמיו הדבר תקין מבחינת היועץ המשפטי לעירייה. ומה בנוגע ליתר המקרים שלא זכו לתשומת לב ציבורית גדולה כל כך? תגובת אסף זמיר או סיעתו לא התקבלה.

ניגודי העניינים הסודיים של סגן ראש עיריית ת"א

אסף זמיר לא לבד. בחינת הפרוטוקולים של ועדת המשנה לתכנון ובנייה בתל אביב בקדנציה הקודמת מראה כי מי שהיה עד לאחרונה חבר מועצה, הרב נתן אלנתן (ש"ס), היה נוהג לצאת מדי פעם מדיונים בפרויקטים ספציפיים. מכיוון שאין הסבר לסיבת היציאה מהדיון, אך מזכירות הוועדה טורחת לציין זאת בפרוטוקול, ניתן להניח כי הסיבה ליציאה מהדיון היא ניגוד עניינים. האם מזכירות הוועדה שמונחית על ידי היועץ המשפטי לוועדה מתבקשת שלא לציין את סיבת העזיבה? היה ניתן לצפות כי לכל הפחות נוכל למצוא הסבר לעניין הזה בשאלונים לעריכת ההסדרים למניעת ניגוד עניינים אבל למרבה הצער התבדינו. 

נתן אלנתן. חבר מועצת העיר תל אביב שעסקיו הפרטיים בין היתר בנדל"ן (צילום מסך)

מעיון במסמכיו של אלנתן, שקיבלנו אחרי חודשי ארוכים של המתנה ובניגוד לחוק, ניתן לראות כי למרות שכתוב במפורש שבין היתר, עסק ב"ייעוץ, ייזום וניהול פרויקטים" בתחום התכנון בתל אביב, הוא היה בעלים ומנכ"ל של חברה (ללא שכר, כך במקור) שעסקה בניוד זכויות מבניינים לשימור. בבעלות בת זוגו הייתה חברה בשם "נ. אלנתן יזום בע"מ" שעסקה בייעוץ ליזמים שקידמו תכניות בתל אביב. 

על פי ההסכם, אלנתן סיים לכהן בתפקידיו והחברה בבעלות בת זוגו חדלה לעסוק בנד"לן בסמוך לכניסת אלנתן לתפקידו כחבר מועצה.

עוד משתמע מההסכם, כי לפחות בחלק מהזמן בו כיהן אלנתן סגן ראש העיר והממונה על פיתוח נכסי העירייה, בשנים 2013-2017, המשיכה החברה שבבעלותו לפעול מול גופי התכנון באותה עירייה. מבחינת היועץ המשפטי לא הייתה מניעה שבעלים של חברת נדל"ן שעיסוקה תלוי בהחלטות של עיריית תל אביב, יהיה האחראי על נכסי העירייה. זה מטורף. היה ניתן לצפות כי דווקא לאור עיסוקיו הרגישים, יהיה ניתן לראות גם את רשימת הפרויקטים או היזמים שאלנתן נמצא בניגוד עניינים מולם ואז להצליב למול הפרוטוקול.

למרבה הצער, גם הפעם, מידע חשוב נשאר במחשכים.

ומה עוד קורה בחסות האפלה? לפניכם כמה מקרים: בשנת 2016 יצא אלנתן מדיון בפרויקט ברחוב גאולה 14 בתכנון משרד האדריכלים "גידי בר אוריין". כאמור, איננו יודעים בוודאות מדוע יצא מהדיון, אך יש להניח כי העזיבה צויינה בפירוש בפרוטוקול כיוון שאלנתן היה בניגוד עניינים עם הפרוייקט, ורצה להראות כי פעל כנדרש, כלומר לא השתתף בדיון. 

אלנתן אמנם יצא מהדיון כנדרש, אך שנה קודם לכן, ניתן ההיתר המקורי לפרוייקט ללא דיון פומבי בוועדת התכנון, בהליך מקוצר ברשות הרישוי, וזאת למרות הטבות משמעותיות שקיבל הפרויקט.

פרויקט גאולה 14 בתל אביב. זכה להטבות משמעותיות בתכנון (הדמיית יח"צ)

ההטבות היו אמורות לחייב את היזמים להעביר את ההיתר המקורי בדיון פומבי בוועדה, ולא לאפשר לו לקבל אישור בהליך לא-פומבי של "רשות רישוי", אך הדיון הפומבי, כאמור, נחסך מהיזמים, ואולי גם מאלנתן. אחת מאותן הטבות שזכו לתעודת כשרות בהיתר הראשוני, הייתה אישור אגף הנכסים לפטור את הפרויקט מהקמת גן ילדים כתנאי להגדלת זכויות הבנייה, זאת בזמן שאלנתן משמש כסגן ראש העיר וממונה על פיתוח נכסי העירייה. אין ביכולתנו לדעת עד כמה אלנתן היה מעורב בהחלטת האגף, וזה רק מוכיח את הצורך בשקיפות.

בחינה נוספת של ההסכם העלתה תהיות – מדוע עסקיו של אלנתן רשומים בשאלון בכתובת בלפור 44 בתל אביב בעוד שבאתרים שונים לרישום חברות הם מופיעים בכתובת אחרת. בבדיקה פשוטה שערכנו עולה כי מהכתובת בלפור 44 בתל אביב פועל משרד האדריכלים "בר אוריין אדריכלים" וחברת היזמות "בנייני העיר הלבנה" שעוסקת, בין היתר, בניוד זכויות. כמו כן, באתר החברה היזמית כתוב במפורש כי היא משתפת פעולה עם "בר אוריין אדריכלים". עניין זה מעורר תהייה ולכן פנינו ליחידת הדוברות של העירייה בבקשה להבהרה.

חלק מהלקוחות נחשפים

זו התגובה שהתקבלה: "בהתאם לנמסר מחבר המועצה אלנתן, הכתובת הנזכרת בסעיף 2 לשאלון ניגוד העניינים היא הכתובת בה ניהל בפועל את עסקיו הנזכרים שם, השונה מהכתובת בה נרשמו עסקים אלה בעת שהוקמו ולא עודכנה ברישומים הפורמליים של עסקים אלה. בהקשר זה, מדובר בכתובת של משרדי חברת ״בנייני העיר הלבנה״, אחת מלקוחותיו דאז של מר אלנתן, לה נתן יעוץ שוטף בפרויקטים רבים. יצוין, כי במסגרת שאלון ניגוד העניינים שמילא, דיווח מר אלנתן על חברה זו כאחת מלקוחותיו. לדברי מר אלנתן, לא היה לו קשר עסקי עם משרד אדריכלים ״בר אוריין". הסדר ניגוד העניינים שנערך לחבר המועצה מתייחס לרשימת לקוחות ופרויקטים בהם טיפל במסגרת עסקיו, אשר צורפה לשאלון ניגוד עניינים שמילא. מאחר שרשימה זו מפרטת מידע הנוגע לצדדים שלישיים אשר גילויו עלול לפגוע בהם, היא לא נמסרה יחד עם מסמכי הסדר ניגוד העניינים של חבר המועצה".

זאת אומרת, על פי התשובה, אלנתן ניהל את עסקיו הקשורים לניוד זכויות מהבניין, בו פעלו חברת יזמות העוסקת בניוד זכויות ומשרד האדריכלים בר אוריין. עוד עולה כי אלנתן דיווח על החברה היזמית כלקוחה שלו, ברשימה שלא נמסרה לציבור (אלא בדיעבד ורק לאחרונה, בעקבות פניית חופש מידע שלנו לעירייה), והוגשה בנפרד לשאלון לעריכת הסדר ניגוד העניינים. עד למסירת התשובה על ידי העירייה כנראה שאיש מלבד פקידי העירייה לא ידע קיומה. 

בניין בתל אביב המוכר כחלק מ"העיר הלבנה". אלנתן קרא לבטל את הכרזת אונסק"ו על העיר הלבנה – הכרזה אשר מטילה מגבלות בנייה במרכז תל אביב

ואם זה לא מספיק, אז על פי תגובת העירייה, לאלנתן לא היה קשר עסקי עם משרד האדריכלים בר אוריין למרות שכאמור, בבר אוריין נוהגים לשתף פעולה עם אותה חברת היזמות שהיא במקרה גם לקוחה של אלנתן וכולם פועלים או פעלו מאותו בניין.

אבל בואו נדבר רגע על התחום האפור, על מה שלכאורה נעשה בעקיפין. אלנתן השתתף באופן גלוי בדיונים העוסקים בניוד זכויות, ברמה המקומית וכנציג העיר תל אביב במועצה הארצית. במועצה הארצית היה שותף להחלטה לאפשר ניוד זכויות במסגרת תמא/38 ובוועדת השימור של העירייה, קידם החלטות שאפשרו ניוד זכויות, למשל, אישור תכנית השיפוץ של בית הכנסת הגדול ברחוב אלנבי, תוכנית שתאפשר את מכירת זכויות הבנייה הלא מנוצלות של המבנה. 

כמו כן בדיונים במועצת העיר, קרא לבטל את הכרזת אונסק"ו על העיר הלבנה, הכרזה אשר מטילה מגבלות בנייה במרכז תל אביב, ללא הצלחה. עם חשיפת רשימת הלקוחות והפרויקטים בהם היה מעורב אלנתן (בעקבות בקשת חופש המידע שהגשנו), נפתחה עתה האפשרות לחקור את תרומתו לדיונים ואת האפשרות כי ביטול ההכרזה על העיר הלבנה יכלו להיות יקרי ערך עבור לקוחותיו לשעבר. מדובר בתחקיר רחב היקף בפני עצמו, ואנו עוד נגיע אליו בהמשך.

לא רק מתפללים

לחצים ושיקולים כלכליים הם לא היחידים שפועלים על חברי המועצה. במקרים מסוימים גם ללחצים פוליטיים עשויה להיות השפעה על נבחרי הציבור. בקדנציה הקודמת אישרה הוועדה להקצאת מקרקעין הקצאת קרקע לצורך הקמת בית כנסת ברחוב סנפיר שבשכונת נווה חן בתל אביב לעמותת "אהבה ושלום – נווה חן", כך על פי דו"ח העמותה. באותה קדנציה נתן אלנתן החזיק בתיק הנכסים שהוועדה להקצאת מקרקעין מן הסתם קשורה בו. 

מכיוון שעפ"י דיווח באתר חדרי חדרים, יו"ר העמותה הוא מספר 2 בש"ס תל אביב ומכיוון שנתן אלנתן מופיע כממליץ באתר העמותה, כדי לבדוק את מעורבותו בהקצאה, הגשנו בקשה לחופש המידע לעיריית תל אביב ובה ביקשנו לחשוף את פרוטוקולי הוועדה להקצאת מקרקעין וסורבנו (על הסירוב המופרך לבקשה בהמשך הכתבה). 

לפי מקורות בתוך העירייה, אלנתן היה מעורב באופן אישי באישור ההקצאה מאחורי הקלעים, אבל היה חסר לנו אישור רשמי. רגע לפני שאמרנו נואש הבחנו שבדיון שהתקיים בוועדה המקומית בנוגע לאישור תכנית העיצוב של בית הכנסת (בעיצובו של גידי בר אוריין) השתתף אלנתן ולא יצא מהדיון כהרגלו.

אם אנחנו באמצעים הפשוטים שעומדים לרשותנו וחרף החסמים שהציבו בפנינו בעירייה שמנו לב לעובדה שחבר מועצה השתתף בדיון בוועדה המקומית בפרויקט הקשור באדם איתו הוא מנהל קשרים אישיים ו/או פוליטיים, לא נותר לנו אלא לתהות כיצד היועץ המשפטי לוועדה לא שם לב לעניין הזה. ומה בנוגע ליתר המקרים? אנחנו מציעים לעיריית תל אביב לעשות בדק בית. דבר נוסף, הסכמי ניגוד העניינים של אסף ונתן לא היו היחידים שמשכו את תשומת ליבנו, יש עוד עבודת מחקר רצינית לפנינו ועוד נוסיף ונכתוב על זה. בינתיים נשאל את עצמנו – כיצד כל זה מתאפשר ומה היקף התופעה?

היעדר מנגנוני פיקוח משמעותיים

לוועדות מרחביות (ועדות שבמרחב התכנון שלהן יש יותר מרשות מקומית אחת) מתמנה בד"כ, יו"ר ויועץ משפטי מטעם הממשלה. אך לוועדות המקומיות שבמרחב התכנון שלהן רשות אחת (בדר"כ בערים הגדולות) יש יועץ משפטי שהוא היועץ של אותה רשות מקומית, או עובד שכפוף אליו.

מכיוון שסמכות היועץ המשפטי לממשלה מתחילה ונגמרת בממשלה, היועצים המשפטיים של הוועדות המקומיות הגדולות לא מחוייבים לסטנדרטים הממשלתיים שלא מוגדרים בחוק באופן מפורש. עבורם, הם יותר בגדר המלצה. 

ומי מפקח על עבודתם? אף אחד. מבקר המדינה לא מסוגל לבדוק באופן שוטף כל רשות מקומית. מה לגבי מבקר או מבקרת העירייה? הסמכויות מוגבלות עד כדי גיחוך, ועצמאותם מצומצמת; יש לתת את הדעת לעובדה ששומרי הסף של הרשות המקומית, היועץ המשפטי, המבקר, הגזבר ואף הממונה על חופש המידע הם עובדי עירייה וככאלה – היכולת שלהם לפיקוח אובייקטיבי מוטלת בספק.

אל תסמכו עלינו, מבקרת עיריית תל אביב אורית שבתאי-פרנק כתבה בדו"ח "מעקב יישום המלצות ועדת המשנה לתכנון ובנייה" משנת 2017 כי "…לשירות המשפטי קיים קושי מובנה לעקוב אחר קיום חשש לניגוד עניינים של חברי הוועדה בנושאים אשר עולים לסדר היום בכל ישיבה. על אף זאת, סדרי פיקוח ובקרה חלופיים ומפצים אינם מוסדרים. כך לדוגמא, חברי הוועדה אינם מתבקשים בפתיחת כל ישיבה או עם כניסתם אליה להודיע לפרוטוקול על קיום חשש לניגוד עניינים ולצאת מהדיון במידת הצורך".

שבתאי פרנק הוסיפה "…הוראות חוק התכנון והבנייה בדבר מניעת החשש לניגוד עניינים, אינן כוללות הנחיות מפורטות או כללים לניהול מפגשים ו/או שיחות חברי ועדה עם מבקשים ויזמים. גם נהלים עירוניים אינם מעוגנים בנושא. עם זאת, לנוכח רמת האתיקה המצופה והרגישות הציבורית הטמונה בתחום, ועל מנת לצמצם את החשיפה לפעילויות שיכולות לטמון בחובן חשש לניגוד עניינים, נדרשת, לדעת הביקורת, הגברת המודעות מידי העוסקים ומקבלי ההחלטות המעורבים בתהליך…".

כדי להתמודד עם התופעה המליצה המבקרת "…לבחון עיגון נוהל לפיו חברי הוועדה יודיעו לפרוטוקול על קיומו של חשש לניגוד עניינים בפתיחת כל ישיבה של הוועדה עם הצגת סדר היום, או בעת הצטרפותם לאחר פתיחתה. בנוסף, מומלץ לכלול בפתיח הדראפט המחולק לחברי הוועדה הערה קבועה ומודגשת בדבר חשיבות השמירה על הכללים והסדרי ניגוד העניינים שעליהם הם חתמו". בנוסף כתבה: "…השירות המשפטי יבחן לפרסם מסגרת עקרונות אחידה (מסמך מדיניות) להתנהלות חברי הוועדה במפגשים ושיחות עם מבקשים ויזמים, לרבות חובת עדכון ודיווח על קיום ותוכן המפגשים, נושאים בהם על חברי ועדה להימנע ממפגשים מסוג זה וכד'. זאת, על מנת לצמצם את האפשרות לניגוד עניינים…".

עוד הוסיפה המבקרת: " אחת לתקופה, לפחות אחת לשנה, במסגרת אחת מישיבות הוועדה יעלה לסדר היום תדריך רענון קצר לחבריה, ע"י יו"ר הוועדה והיועצת המשפטית של הוועדה בדבר החשיבות והצורך בהקפדה על שמירת כללי ניגוד עניינים, כחלק מסדרי מינהל תקין…"

תגובת עיריית תל אביב: "מועצת העירייה אישרה את דו"ח מבקרת העירייה המצוטט, בכפוף להערות ראש העירייה. בהערות אלו נקבעו הכללים שנקבעו בהוראות הדין בדבר מניעת חשש לניגוד עניינים של חברי מוסד תכנון, וכן, נתקבלה המלצת מבקרת העירייה בדבר עריכת תדריך אחת לשנה לחברי הוועדה בנושא מניעת חשש לניגוד עניינים. מועצת העירייה לא קיבלה את המלצת מבקרת העירייה כי השירות המשפטי יבחן אם לפרסם מסמך מדיניות המנחה את חברי הוועדה בנוגע להתנהלותם מול מבקשים ויזמים. בחודש דצמבר 2018 נערך תדריך לחברי הוועדה המקומית שכלל התייחסות רחבה לנושא ניגוד העניינים".

המלצות לחוד ומציאות לחוד?

למרות שהתקיים תדריך לחברי הוועדה המקומית שכלל התייחסות רחבה לנושא ניגוד העניינים, ולמרות שבדקנו ובמקרים מסוימים, לפי הפרוטוקולים, חברי מועצה יוצאים מדיון כזה או אחר – הסיבה לא נרשמת ולנו לא נותר אלא להעלות השערות ולתהות האם לכל חברי המועצה קיימת היושרה לצאת כשמתעורר אצלם החשש להימצאות במצב של ניגוד עניינים? 

על כן, החלטנו להפשיל שרוולים ולגשת למלאכת בדיקת קשרי ההון-שלטון בעיריית תל אביב ובוועדה המקומית בפרט. לצורך העניין הצטרפנו לקבוצה של פעילים חברתיים והגשנו מספר בקשות לפי חוק חופש המידע. חלק מהבקשות נענו בצורה חלקית, חלקן נענו בצורה בלתי מתקבלת ופניות עוקבות שלנו נותרו ללא תגובה. מכיוון שבחלק מהתשובות יש התעלמות מתקדימים משפטיים ומכיוון שבמקרים מסוימים מתבצעת הפרה של החוק, אנחנו ב"שקוף" עמלים על עתירה במטרה להשיג את כל המידע הרלוונטי לצורך ביקורת ציבורית – תוצאותיו יפורסמו בכתבה נפרדת.

נוסח הבקשות שהגשנו לעיריית תל אביב לפי חוק חופש המידע

  1. בקשה לקבלת הסכמי ניגוד העניינים של חברי המועצה בקדנציה הקודמת – כפי שנחשף בכתבה המקדימה, נענתה אחרי חודשים ארוכים, מעל ומעבר למותר בחוק, וגם לאחר שהם נחשפו, ניכר כי הם חסרים בפרטים, מלאים באי דיוקים ורחוקים מלשקף את מכלול האינטרסים הסמויים והגלויים של חברי המועצה. בעקבות בקשת הבהרה שהגשנו לדוברות העירייה, למרבה ההפתעה, התברר לנו כי חברי המועצה הגישו בנפרד לשאלון ניגוד העניינים רשימה של לקוחות ופרויקטים בהם היו מעורבים במסגרת עסקיהם, רשימה שלא הגיעה לידינו ואפילו לא ידענו על קיומה (הערה: הרשימה נמסרה אלינו לבסוף בעקבות פנייה זו).
  2. כדי לא להיתקל הפתעות נוספות ביקשנו בתאריך 12.3 מיחידת הדוברות לתאם לנו ראיון עם היועץ המשפטי של העירייה או של הוועדה המקומית במטרה לשמוע אודות תהליך בדיקת ניגודי העניינים. דרישתנו לא זכתה לתגובה. בנוסף בעקבות המידע שהשגנו אודות תהליך בדיקת ניגוד העניינים ולבקשתנו, הגיש פעיל חברתי בקשה נוספת לפי חוק חופש המידע ובה ביקש לקבל לידיו את רשימת הלקוחות והפרויקטים של חברי המועצה בקדנציה הקודמת. גם פנייה זו לא נענתה. אנחנו ממשיכים לחכות (הערה: הרשימה נמסרה אלינו לבסוף בעקבות פנייה זו).
  3. בקשתנו לקבל את הסכמי ניגוד העניינים של חברי המועצה הנוכחית ואת רשימת הלקוחות והפרויקטים בהם הם ובני זוגם היו/הנם מעורבים נענתה לאחר מעל ל-3 חודשים בדרישה תשלום של 800 ש"ח עבור השחרת הפרטים שעשויים לפגוע בפרטיות.
  4.  בקשתנו לקבל את פרוטוקולי הוועדה להקצאת מקרקעין, הפועלת על פי נוהל של משרד הפנים ובסמכותה להקצות קרקעות בחינם או בתמורה סמלית לעמותות ומלכ"רים, סורבה מכיוון שבקשתנו "מחייבת השקעת משאבים רבה מאוד, לרבות נבירה בתיקים ובדיקת מאות מסמכים ואין ברשות האגף רשימה מקובצת של המידע המבוקש…" לשון תשובת הממונה על חוק חופש המידע. לאחר שהובא לידיעתנו ע"י מספר מקורות בתוך העירייה כי פרוטוקולי הוועדה נמצאים בפורטל דיגיטלי פנימי של העירייה ורק נדרש להוריד ולשלוח אותם, ביקשנו הבהרה ולא זכינו לתשובה. 
  5. בקשתנו לקבל את חלקי היומנים של חברי המועצה הנוגעים למילוי תפקידיהם הציבוריים כסגני ראש העיר, יו"ר בוועדות השונות, כחברים במועצת המנהלים, כחברים וכמנהלים בחברות ותאגידים עירוניים וכל סוג של מינוי ציבורי אחר נדחתה בטענה כי "חברי מועצת העיר אינם מנהלים יומנים נפרדים לעניין התפקידים השונים שהם ממלאים…" בקשתנו, להשחיר פרטים שאינם רלוונטיים, בהתאם למקובל, לא נענתה.

בנקודה זו יש לציין כי פנינו לעיריית תל אביב כמה פעמים נוספים בבקשה לקבל את התייחסותה לטענות נוספות המועלות בכתבה ונתקלנו בסירוב.

אז מה אפשר לעשות?

ראשית, בואו נדבר על שיטת התכנון המתארי. יש אנשי מקצוע מלומדים שמצדדים בה, ויש כאלה שטוענים כי היא פשטה את הרגל. בכל מקרה, גם אם לא נמצאה התשובה לשאלה האם ואיך ניתן להבטיח כי העקרונות שמתווים בתכניות המתאר ישמרו, ראוי לכל הפחות להסתכל מה קורה מעבר לים. בארה"ב למשל, מתקיים פתרון ביניים. שם הכניסו בשנים האחרונות את ה- Smart Code, אוסף של חוקים או רשימת מאפיינים לסביבות בנויות, סוג של עשה ואל תעשה שאמור לעבוד במקביל לתכניות האיזור כך שאם יש מהלך של רשות מקומית לעשות שינוי נקודתי, יש קריטריונים חיצוניים שאמורים להיות שקופים וברורים לציבור ולהוות שיקול מרכזי בקבלת ההחלטות. 

לעומת זאת, באנגליה הלכו צעד אחד רחוק יותר: "בעולם בהחלט קיימים נסיונות להתמודד עם התופעה, למשל, במערכת התכנון הבריטית, שם ויתרו לגמרי על תכניות איזור. הם עובדים עם מסגרת של כללים שמגדירים מה מותר ומה אסור וחלים באופן שווה על כל התכניות", אומרת פרופסור נורית אלפסי, ראש המגמה לתכנון ערים באוני' בן גוריון. היא מוסיפה,"אבל עדיין, מי שמקבל את ההחלטות הנקודתיות זה ה- Development Conatrol, שמבחינה מבנית היא דומה לישראל. מי שאמור לקבל החלטות תכנון מושכלות חשוף ללחצים ועדיין, הנושא הזה של מבנה נמצא שם כל הזמן בדיון".

פרופ' נורית אלפסי

ז"א, מערכת התכנון הבריטית ויתרה על השימוש בתוכניות מתאר שמנסות להגדיר מה יבנה איפה וכמה ובמקום, הבריטים משתמשים בסט של כללים החלים באופן שווה על כל המרחב ומנסים להגדיר את היחסים בין אלמנטים שונים במרחב. עדיין, בגלל שהמבנה במערכת התכנון הבריטית דומה באופן יחסי לישראל, לפחות במובן הזה של מי שמקבל את ההחלטות הוא עדיין מי שצריך "לספק את הסחורה", היכולת להימנע מחדירה של אינטרסים צרים של בעלי עניין לתכנון בפועל מוגבלת.

לכן, לפני השאלה הנוגעת לשיטת התכנון אנחנו צריכים לשאול את עצמנו שאלות הנוגעות לאופן בו המערכת בנוייה ולאופן בו אנחנו מונעים לחצים ספקולטיבים על נבחרי ציבור וניגודי עניינים ומבטיחים ייצוג של אינטרסים רחבים ככל הניתן ובאופן מאוזן. סך הכל, כל עוד קשרי ההון שלטון טבועים במערכת ואין מי שיפקח עליהם זה לא משנה אם נבחר בשיטת תכנון כזו או אחרת. 

בכדי להתמודד עם הכשל המבני בישראל, הציעה פרופ' אלפסי בעבודת הדוקטורט שלה, בין היתר, להפריד בין קובעי המדיניות הנתונים ללחצים כאלה ואחרים לבין אלו המאשרים תכניות באמצעות הקמתה של ערכאה חדשה של "תכנון שיפוטי". מדובר בסוג של ועדה או סדרת ועדות בלתי תלויות המורכבות משופטים-מתכננים הבוחנים, על פי כללים ברורים ושקופים, שבודקים את כל התכניות המוגשות על ידי כל השחקנים באופן שווה. לא משנה אם מדובר באנשים פרטיים, גופיים עסקיים, מתכננים עירוניים או ממשלתיים – כולם מגישים את תוכניותם לאישור התכנון השיפוטי כשווי מעמד ואלו נבחנות לפי קריטריונים ברורים. 

במחוז ויקטוריה באוסטרליה למשל, מיושם דגם הפועל ברוח הדברים – לכל ועדה מקומית יש טריבונל בלתי תלוי המורכב מאנשי תכנון ואקדמיה המקיים דיונים פתוחים בנושאי תכנון. כל החלטה של הטריבונל היא כמו פסיקה תקדימית המהווה אבן דרך הנוספת לאוסף של חוקים.

ייתכן וההצעה ל"תכנון שיפוטי", טובה ככל שתהיה, מהפכנית מדי ולא ישימה ואולי כדאי למצוא פתרונות ביניים. וכשמדברים על פתרונות אי אפשר להשאיר את הדיון רק תחת המטרייה של חוק התכנון והבנייה בלבד אלא צריך להרחיב את היריעה לדיון בפקודת העיריות, חוק הרשויות המקומיות וחוק מימון מפלגות. בהולנד למשל, המימון בבחירות המקומיות הוא ממשלתי ולכן התלות של המתמודדים לרשויות המקומיות בבעלי ההון קטנה. הם לא צריכים להבטיח הבטחות בכדי לגייס כספים ולפדות אותן מאוחר יותר בהטבות כאלה ואחרות. כמו כן, חברי המועצה בהולנד מקבלים שכר, בניגוד לחברי המועצה בישראל, מה שמבטיח את עצמאותם ומגביר את יכולתם לתפקד כאופוזיציה חזקה.  

ואולי לא צריך להרחיק אל מעבר לים והפתרון נמצא מתחת לאף שלנו? בישראל, בוועדות המרחביות המאגדות תחת מרחב תכנון אחד כמה רשויות מקומיות קטנות מינוי היו"ר נעשה על פי רוב על ידי שר האוצר. כך מתמנה לתפקיד איש מקצוע המחויב למניעת ניגודי עניינים ולכן גם אם מתעורר הספק הקטן הנוגע לכשירות כהונתו באותו במרחב הוא פשוט לא ימונה. מכיוון שהיו"ר איננו נבחר ציבור הוא אינו נתון ללחצים ספוקלטיבים או פוליטיים וכך במשא ומתן עם ראשי הרשויות נקבעות החלטות הוועדה באופן דמוקרטי באיזון בין האינטרסים המקומיים לאלו המחוזיים והארציים. המציאות מדברת בעד עצמה – בעוד ראשי ערים ובכירים בערים להן ועדה מקומית (שבמרחב התכנון שלה נמצאת רק אותה רשות עירונית לבדה) צועדים וצועדות בזה אחר זו לחקירות משטרתיות ולבתי סוהר, השחיתות בדרגים הגבוהים בוועדות המרחביות לא מתפשטת.

כך או כך, ברור שאי אפשר להסתפק בפתרון אחד ובכדי להבריא את המערכת צריך לקדם שינוי הוליסטי המתייחס גם לשיטה בה מתכננים וגם לאופן בו מתקבלות החלטות ובפרט לאופן בו מתירים את הקשר המחבר בין ההון לשלטון ומבטיחים ייצוג למגוון אוכלוסיות ודעות במערכת התכנון. ברמה המקומית וברמה הממשלתית. קצת שקיפות תעשה לכולנו טוב.

תגובתו המלאה של נתן אלנתן

תגובתו של נתן אלנתן, כפי שנשלחה בידי עורך דינו, עפר שחל:

  1. מרשי הינו בין היתר איש ציבור, פעיל ציבור מוכר וותיק, בעל שם טוב ומוניטין נקי ללא רבב, איש ישר, מקצועי וחסר פניות, אשר מקפיד קלה כחמורה בכל ענין וקל וחומר בנושא המכונה "ניגודי עניינים".
  2. לו הייתם פונים למרשי הייתם ללא ספק מקבלים את מלוא העובדות לפרטי הפרטים והייתם נמנעים מהפרסום. הייתם מקבלים את כל החומר וכל ההסברים מיד ממרשי והייתם מבינים שאין כל דופי במעשיו. להיפך: הוא פעל בדיוק לפי המתווה הקיים בנושא חשש לניגוד עניינים ועשה כל מה שנדרש ממנו ואף יותר מכך.
  3. נכתב בכתבה "עוד משתמע מההסכם, כי לפחות בחלק מהזמן בן כיהן אלנתן סגן ראש העיר והממונה על פיתוח נכסי העירייה, בין השנים 2013-2017, המשיכה החברה שבבעלותו לפעול מול גופי התכנון באותה עירייה". מדובר בטענה שקרית! לא משתמע כך כלל וכלל מההסכם, נהפוך הוא. במסמכים של הסדר ניגודי העניינים נכתב במפורש שמרשי חדל לשמש כדירקטור וכמנכ"ל בחברות עוד לפני כניסתו למועצת העיר. כמו כן החברה של אשתו הפסיקה את פעילותה בתחום הנדל"ן לפני כניסתו למועצת העיר.
    • תגובת שקוף לטענה זו: אופן ניסוח העדכון להסכם ניגוד העניינים של מר אלנתן שנערך בשנת 2015,  משתמע כי חברות הקשורות בו ובבעלותו המשיכו לפעול בזמן שהוא נושא בתפקיד ציבורי ולמרות זאת אישר היועמ"ש למר אלנתן לכהן בתפקידים שונים העלולים להשפיע על חברות אלו. טענה זו גם הובאה בתחקיר. בקשתנו לתגובה מעיריית תל אביב בעניין זה לא נענתה.
  4. נתון חשוב מאוד שאותו לא טרחתם כלל לציין הוא שעם כניסת מרשי למועצת העיר, קיבל על עצמו מרשי בהתייעצות עם היועץ המשפטי לעירייה, שנת צינון, שבה לא היה חבר בוועדה המקומית, על אף שחדל לעסוק בתחום הנדל"ן בעיר טרם כניסתו למועצה.
    • תגובת שקוף לטענה זו: ראשית, יש לציין, כי ברור מדוע לא יכולנו לפרסם אודות שנת הצינון שאלנתן קיבל על עצמו: אין להסכם תיעוד, או לכל הפחות הוא לא צורף להסכם ניגוד העניינים ובטח שאיננו זמין באופן וולנטרי לציבור הרחב. דרישתנו לשוחח עם הייעוץ המשפטי של העירייה ולקבל מידע על האופן בו נערכים הסכמי ניגוד העניינים לא נענתה.
    • שנית, עולות ספקות בנוגע לאפקטיביות של תקופת הצינון מכמה טעמים: הראשון, כמוסבר קודם, לא ברור אם עסקיו של אלנתן הפסיקו לפעול בזמן כהונתו. השני, כפי גם עולה מתגובתו של מר אלנתן, שנת צינון זו לא כללה את תפקידו כממונה על נכסי העירייה, לא את תפקידו כיו"ר וועדת השימור ולא הגבילה אותו מלפעול לקידום תכניות בניין עיר מול מינהל ההנדסה.
  5. לגבי הפרויקט ברחוב גאולה 14, הנכם מציינים בעצמכם שמרשי לא השתתף בדיון בוועדה המקומית בשנת 2016. ההיתר המקורי נדון בשנת 2015 ברשות הרישוי כיוון שהבקשה לא כללה שום הקלות, וכאשר יש בקשה להיתר בלי הקלות הבקשה נדונה ברשות רישוי! כל הקונספירציה שבניתם כנגד מרשי נובעת במקרה הטוב מחוסר הבנה בחוקי התכנון והבניה ובמקרה הגרוע בהטעיה מכוונת.
    • תגובת שקוף לטענה זו: הפרוייקט בגאולה 14 דווח בעיתון "הארץ" לפני כשנתיים, בכתבה שעסקה בשאלה מדוע למרות שבפועל קיבל הפרויקט הקלות משמעותיות, בין היתר מאגף נכסי העירייה, ההיתר אושר במסגרת הליך "רשות רישוי" ולא לפי סעיף 149 לחוק התכנון והבנייה. תהייה זו כבר נכללה במובלט בכתבת עיתון "הארץ" שאף כללה ציטוט של סגנית ראש העיר בכבודה ובעצמה כאומרת: "אסור היה לבטל מטלות ותועלות ציבוריות שנקבעו בתוכנית סטטוטורית (תב"ע) בסמכות ועדות מחוזית ומקומית, ובטח שאי אפשר לבטל הוראות עקרוניות בתוכנית במסגרת רשות רישוי".
    • בנוסף, מכיוון שאלנתן נמנע מלהשתתף בדיון אודות הפרויקט, ניתן להניח כי היה בניגוד עניינים לגבי פרויקט זה – זאת למרות שהוא לא הופיע ברשימת הלקוחות והפרויקטים של אלנתן שקיבלנו מהעירייה בדיעבד. נזכיר, כי עיקר העניין בכתבה בהקשר זה לא היה אודות "קונספירציה", אלא מתן דוגמא לחוסר שקיפות משווע, המונע את האפשרות בכלל לבדוק את תהליך קבלת ההחלטות בנושא.
  6. לגבי השתתפות מרשי בדיונים של ניוד זכויות, על פי חוות הדעת שנתנה למרשי היועצת המשפטית של הוועדה מספר פעמים כאשר נדונו עניינים של ניוד זכויות, כאשר מדובר על תוכנית ספציפית של ניוד זכויות ממבנה לשימור למגרש מקבל אחר, ומרשי לא היה מעורב באותה תוכנית לא מצד המגרש הנותן ולא מצד המגרש המקבל, אין שום בעייה של ניגוד עניינים והוא רשאי להשתתף בדיון. כאשר מדובר בפרויקט שהיה לו קשר אליו כמובן שלא השתתף וכך צריך לעשות. התייחסות שקוף לטענות 6,7,8,9 מובאת במרוכז אחרי סעיף 9.
  7. לגבי הטענה שמרשי השתתף בדיונים של המועצה הארצית שדנה בתמ"א 38/3 והיה כביכול שותף להחלטה לאפשר ניוד זכויות, מדובר בטענה שמעידה על חוסר הבנה בסיסית בנושא, אין קשר בין ניוד זכויות מבניינים לשימור לניוד זכויות מתמ"א 38, מדובר בשני מנגנונים שונים לגמרי שאין להם שום קשר. כיוון שמרשי מעולם לא עסק בניוד זכויות של תמ"א 38, או בכלל בתוכניות של תמ"א 38 במסגרת העיסוק הפרטי שלו, אין ולא אמורה להיות לו מניעה או ניגוד עניינים. התייחסות שקוף לטענות 6,7,8,9 מובאת במרוכז אחרי סעיף 9.
  8. לגבי בית הכנסת הגדול, כיוון שמדובר בתוכנית ספציפית למבנה, וכיוון שמרשי לא עסק במסגרת עיסוקיו הפרטיים לפני כניסתו לעירייה בנושא בית הכנסת הגדול, אין ולא היה לו כל ניגוד עניינים בנושא. חוץ מזה, התכנית שנדונה בעירייה עסקה בהפקעת החניון הציבורי הצמוד לבית הכנסת והסדרת השימושים והיעוד של בית הכנסת, היא לא אישרה את ניוד הזכויות, זכויות מבית הכנסת שאותן ניתן לנייד גם מבניין שעדיין לא שופץ. התייחסות שקוף לטענות 6,7,8,9 מובאת במרוכז אחרי סעיף 9.
  9. לגבי הכרזת אונסקו, ההכרזה כיום לא מטילה שום מגבלות בנייה במרכז תל אביב, להכרזה אין שום מעמד סטטוטורי. מה שמטיל את המגבלות במרכז העיר היא תכנית השימור (תא/2650ב) שאושרה בשנת 2008, וגם אם הייתה מתקבלת הצעת מרשי לבטל את הכרזת אונסקו, לא הייתה להחלטה שום השפעה מעשית על הבניינים לשימור שמוגנים על ידי תכנית השימור.
    • תגובת שקוף לטענות בסעיפים 6-9: ראשית, ראוי לציין כי נכון שלהכרזת אונסקו אין מעמד סטטוטורי ועדיין יש לה השפעה על קבלת ההחלטות הסטטוטריות, ובכל מקרה, תכנית השימור לא נוצרה בחלל ריק. עיריית תל אביב ואונסק"ו מנהלים שיח בנוגע לעניינים האלו.
    • שנית, לגבי הטענות כי המגבלות שהוטלו על מר אלנתן היו מספקות בהקשר של דיונים הנוגעים לנושאים עקרוניים כמו ניוד זכויות, המדיניות הארצית בתמא/38, בית הכנסת הגדול והכרזת אונסקו: בכתבה לא נטען שמר אלנתן השתתף בדיונים שקשורים בניוד זכויות של פרויטים ספציפים בהם הוא היה בניגוד עניינים (למעט בבית הכנסת ברחוב סנפיר), אלא ניתן ההקשר הבעייתי של החלטת היועמ"ש בנושא זה. ביקורת זו הייתה מניע מהותי שגרם לה לעסוק בנושא ניגוד העניינים בכתבה דנן, ולכן היה מקום להביא דוגמאות למקרים כאלו – כשרים מבחינה משפטית, אך לדעתנו, לא תקינים מבחינה ציבורית. שוב ושוב הוזכר בכתבה ההקשר הבעייתי לכך שחוסר השקיפות והמידע מצד הרשויות והנוגעים בדבר מונע את היכולת לבצע בקרה ציבורית על דרכי קבלת ההחלטות. יש לציין, כי נכון ליום כתיבת שורות אלו, טרם קיבלנו ממר אלנתן ו/או עיריית תל אביב-יפו את המידע המלא שביקשנו בנושאים אלו.
  10. לגבי ועדת הקצאות ותיק הנכסים: מרשי לא שימש כמחזיק תיק הנכסים בעירייה! הוא היה הממונה על פיתוח נכסי העירייה, וזה הבדל גדול מאוד. לגבי ועדת ההקצאות, מדובר בוועדה פקידותית שאין לחברי המועצה שום השפעה עליה. חברי הוועדה הם מנכ"ל העירייה, הגזבר והיועץ המשפטי. מרשי שימש כיו"ר ועדת הנכסים שלא עסקה כלל בהקצאות של קרקעות לעמותות, אלא בהשכרת מבנים או במכירת זכויות בערך כלכלי ובהסכמים מול יזמים, לכן הגדרת התפקיד שלו הייתה "הממונה על פיתוח נכסי העירייה".
    • תגובת שקוף לטענה זו: ראשית, תגובתו של מר אלנתן מחזקת את הטענות האחרות שהעלנו בכתבה, בדבר הבעייתיות של תפקידו כאחראי למכירת זכויות בנייה והסכמים מול יזמי נדל"ן, בזמן שהוא קשור בדרך זו או אחרת לתחומים אלו.
    • שנית, סמנטיקה הנוגעת ל"כותרת התפקיד" איננה מהותית, על אחת כמה וכמה שהתפקיד "הממונה על פיתוח נכסי העירייה" איננו תפקיד סטוטורי. חשוב לדעת מהו היקף התפקיד וזה נותר לא ברור. מכיוון שאפשר לצפות כי לנושא בתפקיד זה יהיו סמכויות בתחום נכסי העירייה, מעבר להיותו יו"ר ועדת הנכסים – ביקשנו מעיריית תל אביב לקבל מידע אודות היקף התפקיד וזכינו לתשובה חלקית בלבד.