איפה אנחנו בכל זה? או: אי-שיתוף הציבור

אי-שיתוף הציבור

קראנו וקראנו את החקיקה בנושא במאה השנים האחרונות, אבל מילה אחת עלינו, הציבור, לא נכתבה. הסיבה פשוטה: אין הרבה מה לכתוב. נבחרי הציבור ופקידיהם מקדמים מדיניות ומאשרים אותה. היזמים יוזמים והמתכננים מתכננים, ובהיעדר הגדרת נוהל שיתוף ציבור והחובה ליישמו בחוק, הוא נעשה, אם בכלל, באופן וולונטרי ולא מספק. כך,על פי רוב, הציבור נחשף לתכנית, רק כשהיא כבר מוכנה, במקרה הטוב.

שלב הפרסום

החוק קובע לתכניות בסמכות ועדה מקומית או מחוזית תקופת הפקדה. תקופה זו היא הזמן בו מוסד התכנון נדרש לפרסם את התכנית, להעמידה לעיון הציבור ולאפשר לו להתנגד. אורכה הוא כ-60 יום (אפשר לבקש הארכה), בתומה ולאחר שנשמעו התנגדויות הציבור (במידה והוגשו), מוסד התכנון הרלוונטי מחליט אם לאשר את התכנית, לדחות אותה, או לאשרה בתנאים מסוימים. 

החוק ממשיך ומפרט היכן ובאיזה אופן יש לפרסם את דבר הפקדת התכניות: בעיתון, ברשומות (ילקוט הפרסומים של משרד המשפטים), במשרדי הרשויות המקומיות ובאתרי האינטרנט. אם מדובר בתכנית בסמכות ועדה מקומית אז באתר העירייה או הוועדה המקומית, ואם מדובר בתכנית מחוזית, באתר מנהל התכנון. כמו כן, תכניות בסמכות ועדה מקומית יש לפרסם על גבי שלט במיקום בולט בתחום בו חלה התכנית.

משרד האוצר. השר עומד בראש קבינט הדיור (צילום: יוסי זמיר)

לגבי תכניות בסמכות מוסדות התכנון הארציים, החוק ואופן הפרסום בפועל משתנים בהתאם לוועדה. כך למשל, החוק אינו מגדיר תקופת הפקדה בה ניתנת לציבור אפשרות להתנגד עבור תכניות בסמכות המועצה הארצית לבנייה. במקום זאת קבועה בחוק תקופה בה התכניות עוברות להערות הוועדות המחוזיות בלבד. 

בפועל, התפתח נוהל וולונטרי אשר במסגרתו, במידה והתוכנית מכילה הוראות מפורטות (תכנית מתאר ארצית המכילה הוראות מפורטות היא תכנית ממנה ניתן להוציא היתר בנייה בדומה לתמ"א 38) היא תפורסם ותינתן האפשרות להגיש לה השגות, בדומה לתקופת הפקדה רגילה.

לעומת זאת, להפקדת תכניות בסמכות הותמ"ל קודמת הכרזה על מתחם כמתחם מועדף לדיור ע"י קבינט הדיור המורכב משרי ממשלה. החלטה כזו מתפרסמת כמו שאר החלטות הממשלה – באתר משרד רה"מ וברשומות. כך באופן חריג, גם אם הציבור לא נחשף בתוכנית עצמה, הוא נחשף (אם יסתכל) לכוונה לתכנן במקום מסוים תוכנית עם אופי ידוע מראש. לאחר ההכרזה, כשהתוכנית מוכנה היא מופקדת ומפורסמת לעיון והתנגדויות הציבור. על פניו נשמע כי המערכת פתוחה לביקורת ציבורית. על אחת כמה וכמה כאשר הגדילו לעשות ופתחו את האפשרות להשיג השגות באופן וולונטרי. בפועל, המציאות כמעט הפוכה.

מתי ביקרתם באתר מנהל התכנון?

למרות שפרסום הפקדת תכנית או העברתה ל'השגות' מתבצע בכמה אמצעים – הם אינם מותאמים לאורח החיים האזרחי המודרני. 

נסו לחשוב מתי עיינתם לאחרונה בילקוט הפרסומים, באתר מנהל התכנון או אפילו בחלקו האחורי של עיתון? בנוסף, האופן בו מפורסמים שלטים בתחום התכנית בסמכות מקומית בעייתי כשלעצמו; לא כולם חולפים על פני השלט ומבין אלה שכן, לא כולם בהכרח ישימו לב אליו. בעיה נוספת שעולה היא בתוכן הדברים; הפרסומים מכילים המון פרטים שאינם רלוונטיים ואף מקשים על האזרח הפשוט להבין את התכנית. השפה המקצועית מובנת בעיקר לאנשי מקצוע מנוסים. 

לאורך השנים נעשו מספר ניסיונות בתל אביב ובבת ים לאתגר את פורמט הפרסום, אבל נדמה כי אלה לא זכו לחיים ארוכים או נעשים במסורה ורק בפרויקטים שאינם שנויים במחלוקת. ראוי לציין לחיוב כי בשנים האחרונות החלו במנהל התכנון לפתוח מאגרי מידע ושרתים לגישה דיגיטלית ואלו אפשרו צמיחה של מיזמים אזרחיים בתחום הנגשת המידע התכנוני.

"פיתחנו מערכת קוד פתוח שמתריעה למשתמשים על שינוי בסטטוס של תכנית על בסיס מיקום גיאוגרפי ועל פי העדפה אישית ישירות למייל בזמן אמת" מספר האדריכל יונתן דורטהיימר, המנהל הטכנולוגי של "מעירים", מיזם עצמאי לדמוקרטיה ושקיפות בתכנון, "אבל, האתגר האמיתי הוא לא להסתפק בהנגשת המידע כפי שהוא, אלא למצוא דרכים לעבד אותו באמצעים אוטומטיים כך שיהיה קריא לכולם ולעודד שיח אזרחי אשר נוגע לשאלה איך מתכננים את המקום שאנחנו חיים בו" (גילוי נאות: הכותב הוא ממייסדי "מעירים").

התראה על תוכנית בנייה במערכת "מעירים" (צילום מסך)

חשוב לציין, כי למרות הפתיחות במנהל התכנון, צריכה עוד להיעשות כברת דרך מצד הרשויות בכדי שכל המידע יעמוד לרשות הציבור באופן דיגיטלי המותאם לאורך החיים האזרחי. כך למשל, המאגרים הממשלתיים לא כוללים מידע אודות היתרים ובפרט כאלה הדורשים הקלות ושימושים חורגים. אלו היו יכולים, למשל, למנוע מקרים בהם שוכרים מגלים לאחר שחתמו על חוזה כי בבניין הסמוך מוסיפים קומות לפי תמ"א 38 או לאפשר לבעלי נכסים לדעת בקלות מה בונים להם ליד הבית, והאם זה נעשה בהתאם לתכנית. נשמע מוכר? לצערנו, בהחלט.

יונתן דורטהיימר, "לעודד שיח אזרחי בשאלה איך מתכננים את המקום שאנחנו חיים בו"

יש מתנגדים בקהל?

בהעדר החובה ליישם הליכים משתפי ציבור בחוק, ההתנגדות היא ההליך היחידי באמצעותו יכול האזרח להשמיע את קולו בכל הנוגע לעיצוב הסביבה הפיזית בה הוא חי, אבל האם קולו אכן נשמע? 

על פניו, המערכת פתוחה בפני כולם: החוק מגדיר כי כל מי שמעוניין בקרקע, בבניין או בכל פרט תכנוני אחר, הרואה עצמו נפגע על ידי תכנית שהופקדה רשאי להגיש לה התנגדות. מה הפירוש? כל מי שרואה את עצמו נפגע מתוכנית בסמכות הוועדות המקומיות / הוועדות המחוזיות / הותמ"ל יכול להגיש להן התנגדות. כמו כן, מאפשר החוק לוועדה מקומית או רשות מקומית להגיש התנגדות לתכנית שבתחום השיפוט שלה ולשורה של גופים מוסדיים וציבוריים בשם האינטרס הציבורי. בנוסף, ולמרות שהחוק לא מחייב, תכניות מתאר ארציות המכילות הוראות מפורטות (שמכוחן ניתן להוציא היתר בנייה) עוברות הליך וולונטרי של "השגות" אשר דומה במהותו להתנגדויות.

אז אם הפרקטיקה הגדילה לעשות ואפשרה הלכה למעשה כמעט לכולם להגיש התנגדות או השגה לכל תכנית, איפה הבעיה ולמה הכל רק לכאורה?

ההתנגדויות נידונות בפני ועדות משנה אשר מורכבות מחברי הוועדה, אשר בסמכותה לאשר את אותה תכנית. כלומר, אם התכנית הגיעה לשלב ההפקדה – הסיכוי שאותם חברי ועדה יקבלו התנגדותו של אזרח מסוים הקשורה באותה תכנית, אחרי שהושקעו בה הרבה משאבים הוא נמוך. נסו לחשוב על שף שעבד שעות ארוכות על מתכון מסוים ומבקשים ממנו בדיעבד לעשות שינוי במנה. ובכן, אגו של מתכננים איננו קטן משל שפים, מסתבר.

אמרה זו מקבלת משנה תוקף גם במחקר שערכו ד"ר טליה מרגלית מבית הספר לאדריכלות ע"ש דוד עזריאלי באוני' תל אביב ופרופ' אדריאנה קמפ, ראש החוג לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה באוני' תל אביב. הן בדקו תוכניות והתנגדויות שהוגשו להן בתשע ערים ברחבי הארץ (תל אביב, חולון, פתח תקווה, אשקלון, שפרעם, לוד, נצרת, קריית מוצקין ובאר שבע) בין השנים שלפני ואחרי המחאה החברתית (2010-2013). מהמחקר עולה כי רק 5.9% מתוך ההתנגדויות שהוגשו על ידי שכנים ותושבים התקבלו. 

ד"ר טליה מרגלית, רק 5.9% מתוך ההתנגדויות שהוגשו על ידי שכנים ותושבים התקבלו

עכשיו שימו לב: כשהאזרחים זוכים לליווי עמותות, אחוזי הקבלה עולים ל10.5%. 15.1% בהתנגדויות שהוגשו על ידי יזמים מתקבלות, וכך אחוזי הקבלה ממשיכים ועולים ככל שמתרחקים מהאזרח – 20.8% עבור מתכננים ממשלתיים -ו39% מתכננים עירוניים.

חשוב לציין: כתיבת התנגדות היא הליך מורכב שאינו נגיש לכל אזרח – בכדי לכתוב התנגדות כך שתהיה רהוטה ורלוונטית, יש להשקיע משאבים, בהם זמן וכסף, וכמובן שאפשר להפליג בתשלומים עבור עורכי דין מיוחסים ויועצים מקצועיים אחרים. כך קורה שהמעמד הבינוני-גבוה מאיזור תל אביב והמרכז מתנגד הכי הרבה, באופן יחסי, וככל שמתרחקים מהמרכז ניתן לראות כי אחוז ההתנגדות הולך ופוחת.

במציאות בה הממשלה מתנערת מאחריותה על תחומים אזרחיים היינו יכולים לתלות את תקוותנו בארגונים החברתיים שיעזרו לתקן את העיוות. למרבה הצער, גם אלו מוגבלים במשאבים ונוטים להגיש עזרה בעיקר למאבקים ציבוריים גדולים, למאבקים עם סיכויי הצלחה גבוהים או הקשורים בערכי טבע ייחודיים. בכל מקרה כמעט ואין תכניות ששונו מהותית בעקבות התנגדות תושבים.

שליש מהתוכניות המוגשות בתל אביב זכו להתנגדות

למרות זאת, ההתנגדות האזרחית לתכנון ובנייה רחבת היקף. מנתונים שנאספו במנהל התכנון במשך שמונה וחצי שנים (2007 עד אוגוסט 2015) עולה כי ל-26,602 תוכניות שהופקדו בתקופה זו הוגשו 12,259 התנגדויות. 86% מתוכן הוגשו על ידי אזרחים שראו עצמם נפגעים באופן כזה או אחר. 

על פניו, נדמה כי כמעט לכל תכנית שנייה מוגשת התנגדות. בפועל, תכניות מסוימות זוכות למאות ואלפי התנגדויות. מהמחקר שערכו מרגלית וקמפ עולה כי בתל אביב (בין השנים 2010-2013), הוגשו התנגדויות ל-47 מתוך 143 תכניות שהופקדו באותן שנים (34%) בעוד שבבאר שבע, הוגשו התנגדויות ל-10 מתוך 250 תכניות שהופקדו (4%). לצד הנתונים, אנו עדים לעוד ועוד התארגנויות אזרחיות מכל רחבי הארץ היוצאות נגד מדיניות תכנון מקומית או לאומית, רבות מהן התאגדו בשנים האחרונות תחת "מטה המאבק לבינוי שפוי" המאגד פעילים בלמעלה מ-50 ערים בכל רחבי הארץ.

פרויקט בנייה בגבעתיים. תכניות מסוימות זוכות למאות ואלפי התנגדויות (CC BY-SA 4.0)

יחד עם זאת, התנגדות היא לא בהכרח המילה האחרונה – החוק מאפשר להגיש ערר על החלטות הוועדה המקומית לוועדת הערר המחוזית, ועל החלטות הוועדה המחוזית למועצה הארצית. בעוד שעל החלטות הוועדה המקומית כל אחד יכול לערער בלי לקבל אישור, אזרחים ויזמים, בניגוד לחברי ועדה ורשויות מקומיות, יכולים לערער על החלטות הוועדות המחוזיות רק באישור יו"ר הוועדה המחוזית.

למרבה הצער, מנתונים שהגיעו לידינו, עולה תמונה עגומה הנוגעת למימוש האפשרות לערער על החלטות ועדות המשנה להתנגדויות המחוזיות. 

כל הבקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית מרכז נדחו (66 במספר) בעוד שמתוך 29 בקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית תל אביב – רק אחת התקבלה. מתוך 51 בקשות שהוגשו ליו"ר הוועדה המחוזית חיפה רק שמונה התקבלו (מקור: הפעיל החברתי וחבר הנהלת מטה המאבק לבינוי שפוי, יאיר שחר, הגיש למנהל התכנון בקשה לפי חוק חופש המידע לקבל את רשימת ההחלטות הנוגעות לדחיית בקשות לערר בפני המועצה הארצית שהוגשו לוועדות המחוזיות תל אביב, מרכז וחיפה בין השנים 2015-17).

חשוב לציין כי החוק כלל לא מאפשר הגשת ערר על החלטת ועדות המשנה להתנגדויות של מוסדות התכנון הארציים בהם המועצה הארצית והותמ"ל. המאבק על המילה האחרונה הוביל אזרחים רבים, יזמים ובעלי עניין לעתור כנגד החלטות ועדות התכנון לבית המשפט וכך במקרים רבים אישור תכניות מתעכב לאורך שנים ארוכות. בקשתנו לקבלת נתונים אודות כמות העתירות שהוגשו כנגד החלטות ועדות התכנון לא נענתה. 

בכל מקרה, ניתן לומר בוודאות כי המחיר הדרמטי שהציבור והמשק משלמים עבור העיכוב באישור התוכניות לצד ההתנגדות ההולכת וגוברת מצד התושבים למרות אחוזי הקבלה הנמוכים הן קריאת השכמה למחוקק – משהו כאן לא עובד. "שיתוף הציבור בתכנון צריך להיעשות בדגם אחר. יש בעולם ניסיון מצטבר של מעל ל-50 שנים כיצד משתפים ציבור נכון, ואיך להתקרב לאוכלוסיות חלשות יותר ומאורגנות פחות", אומרת ד"ר טליה מרגלית. לדבריה,"זה לא שיש דגם אחד לכל מקום, אבל הפתרון הוא לא טכני, הוא נוגע גם למה מתכננים".

אז האם שיתוף הציבור בדגם כלשהו יכול למנוע התנגדויות? כנראה שלא לגמרי. נראה כי במציאות הישראלית תמיד יהיה מי שיתנגד. אבל, לכל הפחות, שיתוף ציבור עשוי להפחית באופן משמעותי את ההתנגדויות הגדולות המלוות במאבקים ציבוריים משמעותיים שמעכבות תכניות לאורך שנים ארוכות ולעיתים גם מביאות לביטולן.

אסרו לנו לשכוח: "הלקוח" של מערכת התכנון הוא בראש ובראשונה האזרח. קולו חייב להשמע בדרך כזו או אחרת. זו חובתנו כמדינה דמוקרטית. אחרת, את מי המערכת הזו בדיוק משרתת?