היכרות עם מערכת התכנון

התגבשותה של מערכת התכנון בישראל

התכנון העירוני נולד לפני אלפי שנים, אבל רק עם המהפכה התעשייתית התגבש התכנון העירוני המודרני, באופן הדומה, פחות או יותר, לזה שאנו מכירים היום. נכון, מאז נעשו צעדים גדולים ומשמעותיים; רעיונות וחלומות נולדו ומתו, הידע נצבר, הפרקטיקה השתכללה, ובכל זאת אי אפשר שלא לשאול – איך יכול להיות שהיום מתכננים שכונות על פי תיאוריות של תחילת המאה הקודמת? אומרים שירשנו את מערכת התכנון מהמנדט הבריטי – אך בריטניה ללא ספק התקדמה מאז, ואנחנו? גם התקדמנו, אבל לא בטוח שבכיוון הנכון. כדי להבין איך הגענו לאן שהגענו ולנסות לעשות סדר בדברים נחזור אחורה. אז איך הכל התחיל?

מילון מונחים קצרצר לתחקיר

  • הסכם גג: הסכם שנערך בין רשות מקומית למספר רשויות ממשלתיות במסגרתו מתחייבת הרשות המקומית לאשר מספר מסויים של יח"ד בטווח זמן מסוים, בתמורה למימון ממשלתי לתשתיות עירוניות ומוסודות ציבור.
  • ילקוט הפרסומים: מקבץ הפרסומים של מחלקת רשומות המשרד המשפטים ובו מגוון הודעות לציבור מטעם הממשלה, לרבות הודעות לפי חוק התכנון והבנייה.
  • פינוי בינוי: תכנית ממשלתית שנרקמה לאור ההבנה כי המחסור בשטחים פתוחים לבנייה למגורים הולך ופוחת, והרצון לעודד בנייה צפופה בלב הערים. מטרת התכנית היא לקדם הריסה של מתחמים ישנים ובנייה של מתחמים חדשים וצפופים יותר במקומם.
  • שימושי קרקע: בתכנון עירוני נהוג להגדיר מראש את השימושים המותרים בשטח מסויים. השימושים הנפוצים הם מגורים, מלאכה ותעשייה, מסחר, תעסוקה, תחבורה, מבני ציבור ושטחים פתוחים. בעוד אסכולות מסוימות דוגלות בהקצאת שטחים שונים לשימושים שונים (ידוע בשם "הפרדת שימושים"), אחרות קוראות להקצאות קרקע אחת ליותר משימוש אחד במקרים מסוימים, כגון, מגורים ומסחר (ידוע בשם "עירוב שימושים").
  • שיתוף ציבור: שיתוף ציבור הוא כינוי לטווח הפרקטיקות האפשריות לעירוב הציבור בתהליכי קבלת ההחלטות העירוניים או הממשלתיים. שרי ארנשטיין הגדירה בשנת 1969 את "סולם שיתוף הציבור" כסולם בן שמונה שלבים הנע בין העדר שיתוף ציבור דרך יידוע בלבד, לשותפות בין הממסד לאזרח ועד לשליטה אזרחית מלאה. בישראל על אף שהחוק מגדיר את האופנים בהם יש ליידע את הציבור ואת האופנים והאפשרויות של הציבור להבין (כמו שתקראו מיד), הוא אינו מגדיר את האופן בו יש לערוך שיתוף ציבור. על כן, בכל פעם שרשות כזו או אחרת מכריזה על הליך שיתוף ציבור, היא עושה את זה על דעת עצמה, באופן וולנטרי וככל העולה על רוחה. בכל מקרה, שיתוף הציבור מעלה שאלות כמו "איך משתפים את הציבור?" או "מי הוא הציבור?" נותרות ללא מענה (הנה פוסט מעניין על שיתוף ציבור).
  • תמ"א 35: תכנית מתאר ארצית שהוצגה לראשונה בשנת 2000 ואושרה בשנת 2005 ומטרתה להתוות את עקרונות התכנון הלאומיים לשנת 2020. התכנית מבקשת לתת מענה לצרכי הפיתוח מצד אחד (ובדגש על בנייה במטרופולינים והגבלת הבנייה בפרברים) ולשמור על שטחים פתוחים וערכי הטבע מצד שני.
  • תמ"א 38: תכנית מתאר ארצית המכילה הוראות מפורטות (שמתוקפן ניתן להוציא היתר בנייה) ומטרתה לעודד חיזוק ומיגון מבנים כנגד רעידות אדמה ומתקפות טילים (באמצעות בניית ממ"דים). התכנית פועלת במודל כלכלי פשוט – זכויות בנייה תמורת חיזוק ומיגון. זאת אומרת, אתה תבנה לי על הגג ובתמורה תחזק לי את הבית. על פניו נשמע כמו עסקת WIN-WIN אבל בפועל, המודל הכלכלי הזה לא הוכיח את עצמו מחוץ לאזורי הביקוש, שם ערכי הקרקע נמוכים ובפועל, אחוזי המימוש לתכנית בפריפריה, ובמיוחד באזורים הנמצאים בסיכון גבוהה לרעידות אדמה, אפסיים.

בתקופת המנדט

על אף כי מטרתו המוצהרת של המנדט הייתה לפתח את הארץ לקראת עצמאות תוך התחשבות ברצון התושבים המקומיים, בפועל הבריטים התעסקו רק במה שתפסו כתשתית הכרחית, פיזית או חוקתית.

"תפיסת ההפעלה" הבריטית התבססה לרוב על פיתוח מקומי ובסיס המשאבים הפיננסיים אשר נאספו באותו מקום בלבד. בתחום החקיקה, הבריטים תיקנו את החוק הקיים תיקונים קלים, רק כשלא היה ניתן להמשיך בכלל עם החוק הקודם. כתוצאה מכך, החקיקה המנדטורית נוגעת בעיקר בתיקונים הנוגעים לשמירה על הסדר.

למעט חקיקה הקשורה בבעלות על קרקעות ומעט חוקים מרחביים, בכל מה שנוגע לתכנון, ולמעט חוקים בודדים הקשורים במקרקעין וברוחב תוואי הרחובות, העות'מאנים השאירו אחריהם חלל גדול.לכן הבריטים, חלוצי התכנון העירוני בעולם, נכנסו בישראל לתמונה ובגדול. כבר בזמן השלטון הצבאי פרסם מושל ירושלים צו האוסר לבנות בירושלים ללא היתר, והזמין מתכנני ערים בריטיים לתכנון ושימור ירושלים.

הרכבת המנדטורית בדרכה לירושלים, 1947 (CC BY 2.5)

מאוחר יותר, בתקופת המנדט, נחקקה "פקודת בניין הערים" – והייתה לאחת הפקודות הראשונות שנחקקו על ידי הבריטים, והיא אף התעדכנה בקצב מהיר. בסופו של דבר, למרות שמטרת הפקודה הייתה פיתוח הארץ עבור תושביה, בפועל היא הייתה לכלי שליטה מרחבי. במובנים רבים, היסודות שהונחו על ידי הבריטים הפכו לתשתית האיתנה של התכנון בישראל. הפקודה הגדירה את מערכת התכנון הסטטוטורית כמערכת היררכית שבראשה עומד הנציב העליון, ומתחתיו הוועדה הארצית לבניין ערים, ועדות מחוזיות או גליליות, ומתחתיהן, ועדות מקומיות. כמו כן, הגדירה הפקודה מערכת היררכית של תכניות מתאר. 

בניגוד לימינו אנו, בהם לוועדות המקומיות ישנן סמכויות רבות, בתקופת המנדט, הוועדות המקומיות נתפסו ככאלו אשר מבצעות מדיניות ותו לא – כל הקמת מבנה דרשה את אישור השלטונות. דווקא השלטון עצמו, היה "מעל לפקודה" ויכול לקדם בנייה במהירות וללא אישור. 

יחד עם זאת, במידה מסוימת, השלטון הבריטי המרכזי היה תלוי בשלטון המקומי, לפחות בכל מה שנוגע ליישום המדיניות התכנונית. בשלב מסויים, פורסמה הצעה לפקודה חדשה, פקודת בניין עיר וכפר, שמטרתה הייתה, בין היתר, להאציל סמכויות מסוימות על הדרג המקומי. אמנם תהליך החקיקה לא הושלם בגלל סיום המנדט, אבל, כמו שנראה בהמשך במרוצת השנים, אכן הואצלו סמכויות רבות על הוועדות המקומיות ואלו יצרו מורכבויות אחרות.

 

עם הקמת המדינה

כבר עם כינוס הממשלה הזמנית ב-1949 הוקם "אגף התכנון" במשרד העבודה אשר מאוחר יותר הוכפף למשרד ראש הממשלה. ראש האגף, האדריכל אריה שרון, ערך תכנית אב לישראל, שבה הוצג פיזור היישובים במרחב וכן תכנונם הכללי אשר קודם ביתר שאת. 

הצורך בבנייה מסיבית לקליטת עלייה רחבה והעובדה שעל פי פקודת בניין העיר המנדטורית, השלטון המרכזי יכול לקדם בנייה ללא אישור, הביאו לכך שבפועל, עד שנת 1965, עם חקיקת "חוק התכנון והבנייה" נותרנו עם הפקודה המנדטורית. חוק התכנון והבנייה הביא בפעם הראשונה למצב בו כל התכנון והבנייה והמרחב בכל הארץ כפוף למערכת התכנון וכל התכניות, הפרטיות והציבוריות כאחת, נבחנות בה.

חוק התכנון והבנייה המקורי, 1965

מבנה מערכת התכנון בישראל

פקודת בניין הערים וחוק התכנון והבנייה הלמו את מדיניות הרווחה של ישראל בשנותיה המוקדמות. למרות הבדלים כאלה ואחרים בין הפקודה המנדטורית לחוק, המבנה ההיררכי והריכוזי של המערכת נשמר. בבסיס ההיררכיה עומד עקרון הפרדת רשויות והניסיון להבטיח מנהל תקין. רשות אחת יוזמת והשנייה שמעלייה מאשרת. כפי שלמדנו מהמורה הכי טובה, המציאות, זה לא ממש עובד ויעידו על כך עשרות פרשיות שחיתות ברשויות המקומיות, בהן נתעמק בהמשך).

על הוועדות המקומיות העצמאיות

ב- 2014 אושר תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה ובמסגרתו, בין היתר, ניתנה אפשרות לשר האוצר להסמיך את הוועדות המקומיות כוועדות מקומיות עצמאיות. זאת בתנאי שיש ברשותן תכנית מתאר כוללנית (מאושרת או בהכנה) ובתנאים נוספים. מטרת המהלך היא להפחית מעומס הועדות המחוזיות ולזרז את הליכי התכנון. 

למעמד העצמאי 3 "דרגות": "עצמאי", "עצמאי מיוחד" ו"מיוחד עם תכנית מתאר". ככל שהדירוג יותר גבוה, כך הוא מקנה לוועדה המקומית כוח רב יותר, במסגרתו הוועדה יכולה להוסיף שטחי בנייה למגורים ולמבני ציבור, להוסיף שימושים ולאשר את כל התוכניות שתואמות את תכנית המתאר.

עם זאת, במרוצת השנים, בניסיון להביא לקיצור הליכי התכנון אנחנו עדים לשני תהליכים המנוגדים זה לזה ולעקרונות שבבסיס המבנה: האצלת עוד ועוד סמכויות על הוועדות המקומיות (בתחתית ההיררכיה) מצד אחד, ולידתם של "פתרונות קסם" עוקפי היררכיה, כמו תמ"א 38 והותמ"ל, מצד שני. נסיונות ממשלתיים לכפות תכנון מהיר מלמעלה למטה?

מערכת התכנון על-פני ציר הזמן

אמצע המאה ה-18 ועד אמצע המאה ה-19

  • המהפכה התעשייתית – לידתו של התכנון העירוני המודרני: המצאת מנוע הקיטור הביאה כמעט לחיסול מוחלט של מלאכת היד בכל רחבי אירופה. בכדי להמשיך ולהתפרנס, עברו האיכרים אל לב הערים הגדולות, שם נבנו המפעלים החדשים. מתוך מציאות של תעשייה מזהמת לצד מגורים, נולד עקרון ה"איזור" (Zoning) הדוגל בהפרדת שימושי קרקע.

1901 

  • הקמת קק"ל – לפני קום המדינה, עסקה קק"ל בעיקר ברכישת קרקעות בארץ ישראל לשם יישוב יהודים בהן. 

1918

  • המושל הבריטי הצבאי פרסם צו צבאי, האוסר בנייה באזור ירושלים ללא היתר והזמין מתכנני ערים בריטיים לירושלים לתכנון ושימור.

1920

  •  מעבר למנדט – ראשית התכנון המודרני בארץ ישראל.

1921

  • פקודת העיריות – על פי הפקודה חולקו המושבים במועצות הערים ובמחוזות בין העדות הדתיות, מוסלמים, נוצרים ויהודים ) באופן יחסי לגודלן. בדרך זו נוהלו חיפה וירושלים כערים מעורבות, ואילו תל־אביב הופרדה מיפו באותה שנה. (טליה מרגלית / תכנון ובנייה בערי ישראל).

1929 – 1927

  •  תכנון תכנית גדס (אישור ב-1932).

1936

  • פקודת בניין ערים – במסגרתה הוחלפה הוועדה הארצית הריכוזית במדרג היררכי של ועדות תכנון מחוזיות וגליליות. למרות צמצום הריכוזיות שהחילה, הותירה פקודה זו את מירב סמכויות התכנון בידי השלטון המרכזי הבריטי.

1948 

  • הקמת מדינת ישראל.

1950 

1951

  • פרסום תכנית שרון – על אף שמעולם לא קיבלה תוקף, התכנית התוותה את פיזור האוכלוסייה במרחב, בפרט בנגב ובגליל, לפי רשת היררכית של יישובים.

1953 

  • חוק רכישת מקרקעין – שימש להכשיר בדיעבד הפקעה של קרקעות, ברובן הגדול של ערבים שלא היו נפקדים, שלאחר מלחמת העצמאות הוקצו ברובם לבסיסי צבא או ליישובים יהודיים.

1960 

  • הקמת מינהל מקרקעי ישראל – אחראי על ניהול אדמות המדינה: אדמות בבעלות ממשלת ישראל, רשות הפיתוח והקרן הקיימת לישראל.

1961

  • נחתמה אמנה בין המדינה לקק"ל (גוף פרטי) שהמינהל יהיה אחראי על אדמות קק"ל. בתמורה נקבע כי לקרן תהיה נציגות של 50% בהנהלת המינהל. כמו כן, האמנה ייעדה לקק"ל תפקיד של פיתוח ותפקיד חינוכי.

1965

  • חוק התכנון והבנייה – עד אז הדברים התנהלו לפי הפקודה הבריטית. הסיבה לכך היא שעל פי הפקודה הבריטית השלטון המרכזי רשאי לבנות ללא אישור וזה אפשר למדינה שהייתה בתחילת דרכה לבנות מפעלי בנייה לאומיים במהרה. מאותו רגע, כל יוזמה, פרטית וציבורית נבחנה במערכת התכנון לפי החוק. 

1983

  • תמ"א 13 – הכלי התכנוני שהקדים את חוק שמירת הסביבה החופית היה תוכנית-המתאר הארצית לחופים, תמ”א 13. התכנית נערכה במטרה להסדיר את “ניהול המשאבים הטבעיים, שימורם, פיתוחם וניצולם” לשימושים ה”מחייבים מיקום לאורך רצועת החוף”, ובמטרה “להסדיר ניגודים בין שימושים הדורשים קרבת חוף, ולמנוע שימושים שאינם דורשים קרבת חוף” 8. לצורך כך, קבעה התוכנית “איסור על הקמת מבנים במרחק של מאה מטרים לפחות מקו המים העליון” 9. עם אישור התוכנית ביולי 1983 נעשתה קביעה זאת לחוק החל על הרצועה שלחוף הים התיכון, 196,000 דונם של קרקע חופית.

1993

  • תמ"א 31 – תוכנית מתאר ארצית משולבת לבניה, פיתוח, ולקליטת עליה. לאור המתח בין התכנון המתארי לשינויים הנקודתיים אשר נערכים בתכניות לעיתים תכופות, הוקמה ועדה שאמורה הייתה לבחון את היוזמות לשינוי התמ"א ולרסן אותן. 

1995

  • תיקון מס' 43 בחוק התכנון והבנייה:
    • סעיף 62א, הוסיף סמכויות אישור לוועדות המקומיות במטרה לבזר את סמכויות הוועדות המחוזיות לוועדות המקומיות. עם זאת, תיקון זה חל רק כאשר מבקשים להגדיל שטחים לצורכי ציבור(כגון דרכים, גנים, שטחי נופש, מבני חינוך, דת ותרבות, בתי חולים, מקלטים, מחסני חירום וכו'). כאשר מבקשים להגדיל את מספר הדירות בבניין או באזור מסוים, לשנות באופן מוגבל את אופי הבינוי, או לשנות את מאזן ייעודי הקרקע בתחום כלשהו לעומת המותר לפי תכנית קודמת או תוכנית כללית, האישור הוא בסמכות הוועדה המחוזית (מרגלית 81).
    • ניתן להגיש ערר על החלטות מוסד התכנון לוועדת ערר חיצונית או לבית משפט (סעיף 12א).
    • ניתן לתבוע פיצויים עקב ירידת ערך נכסים כתוצאה מתוכנית (סעיף 197, מרגלית 582).

2001

  • הוקמה ועדת זיילר – ועדת חקירה ממלכתית שהוקמה על רקע אסון המכבייה (1997) ואסון ורסאי (2001).

2004

  • “חוק שמירת הסביבה החופית” – החקיקה מהווה חידוש מנקודת המבט התכנונית: עד כה, הייתה החקיקה התכנונית בישראל פרוצדורלית בלבד. כלומר, החוק הסדיר את המוסדות והתהליכים הנדרשים לאישור תכניות, אבל לא עסק במהותו של המרחב וארגונו – בכך עוסקות, כידוע, התוכניות. אבל מערכת התכנון נכשלה בהגנה על חופי הים, במידה רבה בשל העובדה שהרשויות המקומיות השוכנות לחוף הים, שיש להן עניין ואינטרס בפיתוח כלכלי לחוף הים, השתמשו בכוחן על-מנת להזים את התכנון ולשנותו. המשרד לאיכות הסביבה גופים לא-ממשלתיים שאפו על כן להסדיר את נושא הבנייה בחופים באמצעות חקיקה פרלמנטרית ראשית, בתקווה שזו תסייע במיתון כוחם של ראשי-ערים ובעלי אינטרסים אחרים.
  • הוקמה הוועדה לשמירה על הסביבה החופית (ולחו"ף)

2005

  • אישור תמ"א 35 (פורסמה ב-2000) – עיקרי התוכנית הן חיזוק הערים והמטרופולינים הקיימים, הימנעות מפרבור, צעדים של עירוניות מתחדשת כמו עירוב שימושי קרקע ובאופן כללי יותר חידוש עירוני, חיזוק התחבורה הציבורית, בנייה מרקמית, ועוד. התוכנית רואה בחופים נכס ציבורי, וקוראת לשמירה על אזורי חיץ ירוקים בין הערים והימנעות מהפיכת ישראל לעיר אחת גדולה. כמו כן, התוכנית ממליצה לא להקים עוד יישובים חדשים בישראל.
  • אישור תמ"א 38 – תכנית מתאר ארצית המכילה הוראות מפורטות (שמתוקפן ניתן להוציא היתר בנייה) ומטרתה לעודד חיזוק ומיגון מבנים כנגד רעידות אדמה ומתקפות טילים (באמצעות בניית ממ"דים). ראו עוד במילון מונחים בפרק הראשון של התחקיר.
  • הוגשו מסקנות ועדת זיילר לאישור הממשלה. בין המסקנות: הקמת רשות תכנון, בנייה ופיקוח נפרדות, ביקורת על מבנה הכוח בועדות המקומיות, דיבור על אי הוודאות התכנונית, הכנת קוד בנייה משולב, הפרטת מערך הבקרה והרישוי, שיפור מערך הפיקוח והאכיפה ועוד.

2007

  • אושר התיקון לחוק השמירה על הסביבה החופית, ובעקבותיו תיקון 81 לחוק התכנון והבניה, אשר קבע את תחולת החוק גם על חופי מפרץ אילת.

2008

  • פורסם חוק הסדרת הטיפול בחופי הכנרת הכולל את תיקון 83 לחוק התכנון והבניה, הקובע את תחולת החוף על חופי הכנרת.

2011 

  • הוקמה הוועדה לדיור לאומי (וד"ל) – הוועדה (מחוזית) עוסקת באישור של תוכניות לדיור לאומי, שהן תוכניות להקמתן של שכונות מגורים בנות 200 יחידות דיור לפחות, שיש בהן דירות קטנות וגדולות, כך שיש בהן מענה למגוון צורכי מגורים. פעלה עד 11 לאוגוסט 2015.

2012

  • תמ"א 1 יוצאת לדרך – תכנית המתאר הארצית שמטרתה לעשות סדר במאות תכניות המתאר שנערכו במרוצת השנים ולאחד ביניהן. התכנית, שעדיין לא אושרה, עמדה בלב המאבק הסביבתי, עם הכוונה להסיר הגנה מאלפי דונמים הסמוכים לחופי ישראל. 

2013

  • הוקמה ועדת שרים לענייני דיור. 

2014

  • הועבר חוק הותמ"ל (הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור) – במטרה לפתור את משבר הדיור ולקדם ביתר שאת אישורי בנייה. הוקמה ועדה לה ניתנו מירב הסמכויות לקידום תכניות בנייה גדולות על קרקעות מדינה. הגורמים אשר מוסמכים להגיש תוכנית לבניית במסגרת הוותמ"ל הם, על פי רוב, רשות מקרקעי ישראל, משרד השיכון והבינוי, או החברה הממשלתית לדיור והשכרה "דירה להשכיר". הותמ"ל היא אחת מהוועדות השנויות במחלוקות, הזוכות להתנגדות נרחבת מצד ארגוני סביבה ואזרחים. עוד על הותמ"ל בתחקיר.
  • אושר תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה (אוגוסט 2014): 
    • גם כאן, במטרה לפתור את משבר הדיור ולקדם אישורי בנייה לכמה שיותר יחידות דיור, הונחה התשתית להעברת סמכויות מהוועדות המחוזיות למקומיות בתנאי שאלו יכינו תכניות מתאר כוללניות שיתוו את התפתחות העיר בעשורים הקרובים;
    • היבט נוסף ומשמעותי של התיקון היה המעבר לרישוי מכוון

2015

  • החלטת ממשלה מס' 125 – במטרה להתמודד עם משבר הדיור (מאי 2015)L
    • ריכוז כלל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים לתחום הדיור תחת מטה דיור במשרד האוצר, באופן שיאפשר תיאום הדדי ביניהם (מינהל התכנון, רשות מקרקעי ישראל, חברת "דירה להשכיר" ומשרד הבינוי). ראש מטה הדיור ישמש גם יו"ר המועצה הארצית;
    • העברת סמכויות שר הפנים בתחום התכנון והבנייה לשר האוצר (בוצע באמצעות תיקון מס' 103 לחוק התכנון והבנייה);
    • הקמת יחידת סמך ממשלתית במשרד האוצר, ואליה יעברו מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות. ניהולה של יחידת הסמך הופקד באחריות מנהלת מינהל התכנון, והיא הוכפפה ישירות לשר האוצר;
    • הכפפת יושבי ראש הוועדות המחוזיות למשרד האוצר (כעובדי המשרד המתמנים על ידי שר האוצר).
  • תיקון 103 – מבקר ויועץ משפטי לוועדה המקומית.
  • הקמת הקרן לחיזוק מבנים בפריפריה.

2016

  • תמ"א 1 עוברת מהמועצה הארצית להערות המחוזיות.
  • אוקטובר-נובמבר – ראש מינהל התכנון, בינת שוורץ, מודיעה על התפטרותה, לאחר שהואשמה בניגוד עניינים.

2017

  • הכנסת אישרה את הרחבת סמכויות הותמ"ל לתכנן גם קרקעות פרטיות מרובות בעלים ומתחמים המיועדים לפינוי-בינוי.

2018

  • המועצה הארצית אישרה את פרק החופים של תמ"א 1 אשר זכה לאורך השנים להתנגדות הארגונים הסביבתיים. החברה להגנת הטבע, ממובילות המחאה, תמכה בתכנית. 

אז איך המערכת עובדת? בואו נראה!

החוק מגדיר את הוועדות השונות וההיררכיה ביניהן; בראש מערכת התכנון ניצבת ממשלת ישראל.מתחתיה בסדר יורד ניצבים מוסדות התכנון הארציים, הכוללים את המועצה הארצית לתכנון ובנייה העומדת בראש ועדות "נושאיות" בעלות חשיבות כמו הוועדה לתשתיות לאומיות והותמ"ל, ומיד לאחר מכן, הוועדות המחוזיות, הוועדות המקומיות ורשויות הרישוי. למעט הותמ"ל, כל ועדה רשאית לאשר את התוכניות אשר בסמכות הוועדה שמתחתיה ולהגיש את התכניות שבסמכותה לוועדה שמעליה. 

לצד הגופים הסטטוטוריים הפועלים על פי חוק, פועל מנהל התכנון, ותחתיו לשכות התכנון המחוזיות. בעוד המנהל הוא הגורם האחראי על גיבוש מדיניות, יישומה, ועל תפעול מערכת התכנון, הלשכות המחוזיות הן הגורם המקצועי במחוז האחראי על קידום התוכניות.

כמו כן, מגדיר החוק גם את התוכניות השונות ואת מערכת היחסים ביניהן. אם ננסה לנסח כלל פשוט, אפשר לומר כי למעט במקרים חריגים, כל תכנית צריכה להתאים לתכנית שמעליה בהיררכיה ולהתוות את הקווים המנחים לזו שמתחת. כך למשל, תכנית מתאר מחוזית צריכה מצד אחד להתאים למסגרת שנקבעה עבורה בתכנית המתאר הארצית שמעליה ולקבוע את התוואי בו תתקיימנה תכניות המתאר המקומית שמתחתיה ואת המטרות שלהן מצד שני. 

לגבי התוכניות עצמן, התכנון בישראל שואף להגדיר מראש את האופן בו תתפתח הסביבה הבנויה ועל כן, תכניות המתאר תקבענה מה ייבנה, היכן וכמה (ידוע גם כשיטה לקביעת שימושים בשם "איזור" / Zoning).

לגבי היתר בנייה, האחרון בהיררכיה המהווה את ההרשאה לבנות – הוא צריך להתאים לתנאים המפורטים שהוגדרו בתכנית שמעליו (בדר"כ הכוונה לתכנית מפורטת, הנקראת גם תכנית בניין עיר, אבל כמו שנקרא מיד, גם לכלל הזה יש חריגים). ניתן לבקש לחרוג מהתוכנית במידה מסוימת באמצעות בקשה להקלה שיכולה להתבטא בזכויות בנייה נוספות או בבקשה לשימוש החורג מהשימושים שהוגדרו בתכנית.

 

ומה מחוץ לכלל?

(1) תכניות עם הוראות מפורטות

במקרים מסוימים, גם תכניות מתאר ארציות ותכניות מתאר מחוזיות יכולות להכיל הוראות מפורטות. זאת אומרת שאם במרחב מסוים חלה תכנית מתאר המכילה הוראות מפורטות ניתן לקבל היתר בניין מכוח אותה תכנית ללא צורך בתכנית מתאר מקומית כללית או מפורטת . הדוגמא המוכרת ביותר היא תמ"א 38. 

(2) הותמ"ל

הותמ"ל היא הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של מתחמים מועדפים לדיור שהוקמה בשנת 2014 במטרה להתמודד עם משבר הדיור. היא מאפשרת תכניות מתאר ארציות המכילות הוראות מפורטות שהחוק גם מקציב זמן לאישורן – מקסימום שנתיים מהגשה ועד אישור. במקרה של הותמ"ל, האנומליה התכנונית היא כפולה, לא רק שגוף ממשלתי, אשר נמצא בראש הפירמידה מגיש תכנית מפורטת ולמעשה "מדלג" מעל כל המבנה; כאן באופן "כאילו" פרדוקסלי, "ועדה ארצית" מאשרת תכניות שמגישות לה, על פי רוב, הממשלה שנמצאת מעליה. בפועל, רוב חברי הותמ"ל הם נציגי ממשלה וכך הממשלה היא גם היזמית וגם המאשרת (עוד על הוועדה בהמשך).

(3) מסמכים לא סטטוטוריים

דבר אחרון, ייתכן כי בעבר שמעתם על "תכנית אב" או "מסמך מדיניות". למרות שהם נידונים ומאושרים בוועדות, אלו הם מנגנונים הנמצאים מחוץ למסלול הסטטוטורי (למעט תכנית מיתאר חלקית ארצית), כלומר, הם לא מוגדרים בחוק ונועדו לייצר עקרונות תכנון מחייבים בטווח זמן קצר. אז אחרי שעשינו סדר בבלאגן הממסדי, או לפחות ניסינו, אנחנו יכולים להתחיל לדבר על הדבר הכי חשוב – אנחנו, הציבור.