היכרות עם מבקר המדינה

מי אני? אדם או גוף ציבורי?

מה בין האדם המכונה "מבקר המדינה" לבין מוסד מבקר המדינה? החוק המגדיר את הנושא נקרא חוק מבקר המדינה ולא החוק לביקורת המדינה. גם תוכן החוק מצביע על סמכויות מבקר המדינה ולא עוסק במוסדותיו. 

מוסד מבקר המדינה הוקם מתוקף חוק מבקר המדינה שנחקק ב־1958 אך המבקר הראשון, זיגפירד מוזס, מונה כבר בשנת 1949 על ידי נשיא המדינה חיים ויצמן. החוק עבר שינויים במהלך השנים וכיום הוא מאפשר למוסד הביקורת לבקר ולהציע שיפורים במקומות שבהם כולנו מרגישים עמוק בקישקע שלנו שמשהו לא עובד, אבל לו, לעומתנו, יש כלים לברר את העובדות ולהציב מראה אל מול פני השלטון. מה יעשה השלטון בהשתקפות הנגלית לו? זאת כבר שאלה אחרת.

זיגפריד מוזס, מבקר המדינה הראשון

ניקח למשל את מערכת התחבורה הציבורית. כל מי שמתנייד באוטובוסים וברכבות מכיר את הסיוט הזה באופן אישי. הם מגיעים מתי שמתחשק להם, צפופים עד כדי יצירת אינטימיות מוגזמת בין הנוסעים לבין שכניהם לנסיעה ונראים כאילו ניקו אותם לאחרונה כשאפסנו את הכרכרות. ובכל זאת המדינה ממשיכה לתעדף תחבורה פרטית. למה? למבקר יש כלים לבדוק את הנושא, לדרוש את כל המסמכים העוסקים בו ולהצביע על מוקד הבעיה.

מבקר המדינה עוסק גם בביקורת של גורמים חסויים כמו מוסדות ביטחוניים (למשל תעש) ואז חלקים מהדו"ח חסויים. המבקר הוא גם היחיד שחשוף להוצאות המלאות של המפלגות. בפרק הקרוב נסביר מהו מוסד מבקר המדינה על פי לשון החוק ובאמצעות מקורות נוספים.

כיצד נבחר מבקר המדינה

את המבקר בוחרים חברי הכנסת, בהצבעה חשאית. הגשת המועמדות לתפקיד נעשית על-ידי 10 ח"כים שחותמים על מכתב למועמד לבחירתם – כאשר כל ח"כ יכול להיות חתום על המלצה אחת בלבד. מהן דרישות הסף? דופק ואזרחות ישראלית – ועם זאת, כל מבקרי המדינה עד כה הגיעו מתחום המשפט.

לאחר הצגת המועמדים, נבחר המבקר בכנסת בהצבעה חשאית במליאה ברוב מיוחד (61 ח"כים).

מי הבוס?

המבקר נבחר על ידי הכנסת ומחויב לה בלבד. למרות זאת מפתיע היה לגלות כי האדם הראשון לו הודה המבקר החדש, מתניהו אנגלמן, הוא דווקא ראש הממשלה בנימין נתניהו: "אפתח בתודה והערכה לראש הממשלה וחבר הכנסת מר בנימין נתניהו על התמיכה במועמדותי".

גם תקציב המבקר נקבע לפי הצעתו הוא ומאושר בנפרד מתקציב המדינה על ידי ועדת הכספים של הכנסת. את הדו"ח על ביצוע תקציב משרדו מגיש המבקר לוועדה לענייני ביקורת המדינה. המבקר עצמאי גם בכל הנוגע לגיוסם ולפיטורם של עובדי משרדו. כלומר, עובדי משרד מבקר המדינה מגויסים במערך פנימי המנותק מנציבות שירות המדינה, רף הכניסה לתפקידים בעבודת הביקורת (נכון למבקר הקודם) הוא תואר שני ומעלה. 

בחירת מבקר המדינה בכנסת

המבקר מגיש לכנסת דוחות וחוות דעת כמעט בכל תחום שהוא רוצה ומפרסם אותם כך שיהיו גלויים לציבור, למעט מספר דוחות חסויים הנוגעים לביטחון המדינה או לחברות ביטחוניות. גם נושא זה שנוי במחלוקת.

"עם כל ההסתייגויות והחולשות, ויש חולשות, מדובר במשרד מבקר המדינה שמחזיק בהכי הרבה כובעים לעומת מדינות אחרות", הסביר בראיון יעקב (מנדי) אור, שהיה אחראי על מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה והמשנה למנכ"ל המשרד בדימוס. 

מנדי אור, לשעבר אחראי ביקורת מערכת הביטחון במשרד מבקר המדינה (צילום מסך מיוטיוב)

אור הוא כיום חבר הוועד המנהל של התנועה לטוהר המידות ורואה במוסד מבקר המדינה מוסד חזק שאין לו מקבילה בסמכויותיו בעולם. "יש למבקר כובעים של עיסוק במימון מפלגות, נציבות תלונות הציבור וסמכות שיפוטית. מבקר המדינה הוא זרוע מבצעת של הרשות המחוקקת ולא מוסד ביצועי בהגדרה, סמכותו מגיעה מהכנסת ולכנסת, ובאופן ספציפי לוועדה לביקורת המדינה, הוא מגיש את דוחותיו כחוק".

אילו גופים נתונים לביקורת?

המבקר רשאי לבקר כל גוף ציבורי או גופים שאינם ציבוריים אך מקבלים תקציב משמעותי מהמדינה וגם גופים שפועלים מתוקף החוק ואינם מקבלים תקציב ישיר מהמדינה, כמו למשל ארגוני עובדים. על פי מבקר המדינה ישנם כ־1,800 גופים הכפופים לביקורת שלו (לרשימה חלקית של הגופים הנתונים לביקורת).

הגדרת החוק לגופים הנתונים לביקורת

  • כל משרד ממשלתי.
  • כל מפעל או מוסד של המדינה.
  • כל אדם או גוף המחזיק, שלא לפי חוזה, ברכוש המדינה או המנהל אותו או המפקח עליו מטעם המדינה.
  • כל רשות מקומית.
  • כל חברה ממשלתית, כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, וכל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר, שהממשלה משתתפת בהנהלתם.
  • כל אדם, מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר, שיועמדו לביקורת על פי חוק, על פי החלטת הכנסת או על פי הסכם ביניהם ובין הממשלה.
  • כל חברת בת ממשלתית, כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, וכן כל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר, שאחד הגופים המנויים בפסקאות 2,4,5,6 משתתפים בהנהלתם, אולם הביקורת על גוף כזה לא תופעל, אלא אם הוועדה או המבקר החליטו על כך ובמידה שהחליטו.
  • כל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר הנתמכים, במישרין או בעקיפין, על ידי הממשלה או על ידי אחד הגופים המנויים בפסקאות 2,4,5,6 בדרך הקצבה, ערבות וכיוצא באלה; אולם הביקורת על גוף כזה לא תופעל, אלא אם הוועדה או המבקר החליטו על כך ובמידה שהחליטו.
  • כל ארגון עובדים כולל, וכל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שארגון עובדים כאמור משתתף בהנהלתם, ובלבד שהביקורת לא תופעל על פעילותם כאיגוד מקצועי; ואולם הביקורת על גוף כאמור לא תופעל אלא אם כן החליט על כך המבקר ובמידה שהחליט ובכפוף לאמנות בין-לאומיות שמדינת ישראל צד להן; החליט המבקר להפעיל את הביקורת כאמור, יהיו למבקר כל הסמכויות שהוקנו לו לגבי גוף מבוקר אף לגבי פעילותו של ארגון עובדים כולל, מפעל, מוסד, קרן או גוף כאמור, כאיגוד מקצועי, ובלבד שהמבקר סבור כי הדבר דרוש לצורכי הביקורת על פעילות אחרת שלהם; לעניין פסקה זו – "פעילות כאיגוד מקצועי" – ייצוג עובדים לשם קידום, מימוש או הגנת זכויותיהם כעובדים; "ארגון עובדים כולל" – ארגון עובדים ארצי, הפועל כאיגוד מקצועי ביותר מענף עבודה אחד.
  • גופים ציבוריים שכבר נסגרו כל עוד לא עברו שלוש שנים מיום סגירתם.

איך המבקר מחליט איזה גוף לחקור מתוך 1,800 האפשרויות?

1,800 גופים זה המון. אז כיצד בוחר המבקר היכן להשקיע את משאביו? לפני כשנה פרסם המבקר מדריך עב כרס המאגד בתוכו את התורה שעליה נשענת ביקורת המדינה. המדריך מפרט את תהליך הביקורת, החל מבניית תוכנית העבודה, דרך עבודת השטח וכלה בהסבר כיצד לנסח את הדו"ח הסופי.

יובל חיו, מנהל החטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון (צילום מאתר הג'ויינט)

בהסכת (פודקאסט) חדש של מבקר המדינה, שעלה במקביל להכנת תחקיר זה, אומר יובל חיו, מנהל החטיבה לביקורת משרדי הממשלה ומוסדות השלטון כי "בכל נקודת זמן מצויים 300 נושאים המונחים לביקורת" וזה עוד לפני שמחליטים לפתוח בביקורת. 

המבקר מקבל את ההצעות לסדר היום שלו מחמישה מוקדים עיקריים:

  • פניות הציבור.
  • מיפוי עצמאי של המבקר את תחומי הליבה של הרשויות השונות.
  • פנייה של הוועדה לביקורת המדינה.
  • פנייה של הכנסת.
  • פנייה של הממשלה.

אחת הדוגמאות שנותן חיו בהסכת הוא תיק 4000 (ההטבות הרגולטוריות שניתנו לכאורה לבזק בתמורה למתן סיקור חיובי בוואלה לראש הממשלה בנימין נתניהו (!)). הביקורת הביאה לחקירת משטרה ומשם לכתב אישום בכפוף לשימוע נגד שאול אלוביץ וראש הממשלה. לדברי חיו, פתיחת הביקורת הגיעה מתוך פניית מתחרות עסקיות של בזק. 

עוד על תהליך הביקורת תוכלו לשמוע כאן בפרק "איך עושים ביקורת" (פרק א'):

בכלל, ההסכת של מבקר המדינה מצויין לצורך הנגשת מידע והבנת המתרחש מאחורי הקלעים, ולכן נפנה לפרק הרלוונטי בכל מקום שבו יש לו לטעמנו ערך מוסף. מוזמנים כמובן להאזין לכולו.

"גם בנושא של דרעי, למבקר היה תפקיד משמעותי כמי שנתן לזה פוש אחרי שהמשטרה גררה רגליים" מספר דורון נבות, ראש התוכנית ללימודי דמוקרטיה בבית הספר למדע המדינה באוניברסיטת חיפה, "למבקר הייתה השפעה גם על יומני שולה זקן, מרכז ההשקעות בתקופת אולמרט, בזק, שרה ותיק המעונות שהופיע בדו"ח מבקר המדינה ודו"ח גולדברג על המינויים הפוליטיים של צחי הנגבי. כלומר, הגוף הזה הוא לא חסר השפעה".

משרדי להב 443. תיק 4000 החל מפנייה של אחת המתחרות

מה כוללים תחומי הביקורת?

המבקר יכול לבדוק כל נושא. החוק כולל רשימת סעיפים ארוכה המפרטת בעיקר התנהלות חשבונאית על פי התקינה הבינלאומית אך סעיף נוסף, תמים למראה (סעיף 3), אף מאפשר לו לבדוק "כל עניין אחר שיראה בו צורך". סעיף זה מאפשר לבדוק גם חסכנות, יכולות ניהול והתנהגות מוסרית. אגב, סעיף 3 הוא הסעיף שניסה בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) לבטל, ועל ידי כך לרוקן את משרד המבקר מכוחו. 

עם כוח, בלי כוח

למרות שנראה שלמבקר אין שיניים לא כדאי להתעלם ממנו. מאחר שמוסד המבקר קיים מתוקף החוק הוא יכול לחולל את התהליכים הבאים ולכן רצוי לשתף עימו פעולה:

  • לבקש מכלל הגופים הנתונים לביקורתו דיווח שנתי על המאזן והפעילות, גם אם לא נעשתה שם ביקורת (דרך טובה לגלות אי סדרים ובזבוז).
  • לאחר כתיבת דו"ח ביכולתו להמליץ על הקמת ועדת חקירה בפני הוועדה לביקורת המדינה.
  • לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בדרישה לבדיקה. על היועץ המשפטי לחזור אליו תוך חצי שנה עם תשובה מנומקת המפרטת מה העלתה הבדיקה.

היועמ"ש מקבל הנחיות גם ממבקר המדינה

ועם זאת, למבקר אין שיניים ממשיות. מבקר המדינה הקודם, מיכה לינדנשטראוס ז"ל, הצביע בדיון משנת 2010 בוועדת הכספים על מקור כוחו של מוסד המבקר: "מאחר שיש אמון של הציבור במבקר – אני מתכוון למשרד המבקר, לעובדיו, לאנשי המקצוע הרבים שלנו – האמון הוא ערך חשוב מאוד בביצוע של המלצות המבקר. מאידך, זה לא סוד שאני כבר חמש וחצי שנים בתפקיד ואומר שוב ושוב שחסרות לנו הוראות חוקיות. במסגרת חוק מבקר המדינה ובמסגרת חוק יסוד: מבקר המדינה, חסרות הוראות חוקיות שיתנו לנו את השיניים הדרושות לביצוע דוחות המבקר".

כלומר, מקור כוחו של מבקר המדינה הוא שהציבור מאמין לו וכל עוד רמת האמון בו גבוהה יש רצון להקשיב לו ולהשתפר. מבחינת החוק, לינדנשטראוס טוען כי אין לו יכולת לחייב ולהשפיע. ואכן, מלבד הטלת קנסות קטנים בבקרה על מימון בחירות והפנייה ליועמ"ש, למבקר אין כוח של רשות מבצעת והוא לא יכול להטיל סנקציות ממשיות יותר כמו מאסר או פיטורין.

מנדי אור מוסיף ואומר כי "תפקידו של המבקר להיות חלק מהרשות המחוקקת על ידי בקרה וביקורת ולהניף את הדגל כאשר יש בעיה, לא להיות רשות אוכפת. לכן, הביקורת לא צריכה לשמש גם כלי שמטרתו ענישה. הסיבה היא שמבקר המדינה, בשונה מכל זרוע אחרת כמו המשטרה כשמגישים לה תלונות, בוחר נושאים מיוזמתו. אחרי שמבקר המדינה מחליט מה הוא בודק, ויש לו סמכות אדירה להיכנס עד הקצה בכל נושא שירצה לחקור, הכל גלוי בפניו על פי החוק, כולל משרד הביטחון. אין סמכות מקבילה כזאת במשרדי מבקר בעולם. אחרי שנעשתה הבדיקה הוא זה שמנתח את העובדות ומסיק מסקנות והוא זה שמחליט מה התוצאה הסופית ואין זכות ערעור על כך. אפשר ללכת לבג"ץ אבל אין סמכות ערעור. הוא היוזם והוא המחליט, מה היה קורה אם היה גם המעניש? אפשר רק לדמיין".

נבות טוען שלא נכון שהמשרד יילחם לקבל עוד שיניים וסמכויות משפטיות: "הוא לא יכול להפוך את התמונה ב־180 מעלות והוא גם לא צריך, הוא צריך להישאר מבקר מדינה ולא להפוך להיות משטרה. לא צריך עוד משטרה ואי אפשר לתת לו יותר מידי שיניים. אם ניתן לו הוא יהפוך לגוף חקירתי שיהיה כפוף לדיני ראיות וקונבנציות שיגבילו אותו. חלק מהכוח של הביקורת הם גם החולשות שלו – מבקר מדינה זה גוף שלא אמור להיות כל הזמן מעניש כי אז יחייבו אותו להתנהל אחרת ויש דברים שהוא לא יוכל לעשות: לחקור בלי עורך דין, לקחת מסמכים. הוא יהיה כפוף לדיני ראיות".

ד"ר דורון נבות

ההצעות של לינדנשטראוס 

בדצמבר 2010, בדיון בוועדה לביקורת המדינה בכנסת, הציג לינדנשטראוס שתי הצעות לשיפור הליקויים ולמתן סמכויות נוספות:

דין משמעתי על ביזוי המבקר: "אם מישהו שהיה לגביו דו"ח ביקורת, שנה אחרי שנה, ממשיך ועושה את מה שאנחנו פסלנו, שללנו וביקרנו בדוחות שלנו, הרי שהיועץ המשפטי לממשלה יתבקש לבדוק אם יש כאן מקום לדין משמעתי… מקובל גם בארצות אחרות". 

כלומר, הדגש הוא אחריות אישית על תיקון הליקויים. כולם עושים טעויות אבל מרגע שנעשתה טעות וניתנו הנחיות לתיקון, אתה חייב לעשות זאת. כמו שיש עונש על ביזיון בית המשפט כך ביקש לינדנשטראוס לקבוע כי יש מקום להעניש על ביזיון המבקר. 

מניעה/ עיכוב תקציבים על ידי ועדת הכספים: "אפשרות שוועדת הכספים של הכנסת למשל, תצטרך לאשר את תקציב המדינה לקראת הבאתו למליאת הכנסת. שהיא תשאל מה קורה כאן, איך זה יתכן שהוא לא מתקן (המשרד, ע.ב). ההוראות שלנו נוגעות לציבור, ההוראות שלנו הן הוראות מתקנות, אנחנו מדברים על מינהל תקין, אנחנו מדברים על חוקיות הפעולה. לכן אמירה של ועדת הכספים של הכנסת במקרה הזה לדעתי תיתן תנופה לנושא הזה".

כאן מציע לינדנשטראוס שוועדת הכספים תיקח אחריות ותשאל על תיקון הליקויים לפני שהיא מעבירה כסף לגופי הממשלה השונים, דרך פנטסטית לדעתנו לפקח על עבודת הממשלה. 

מבקר המדינה לשעבר, לינדשטראוס ז"ל

זהירות, סמוטריץ' מאחוריך 

ההצעה של לינדנשטראוס הייתה מאפשרת, למשל, להתמודד עם פרשת החטיבה להתיישבות אחריה עקבנו בסיקור הצל (סיקור עוקב ומתמשך) שבחן את פעילותו של בצלאל סמוטריץ'. 

מבקר המדינה טען כי הממשלה חייבת להעביר חזרה לידיה את סמכויות הניהול באזור יהודה ושומרון, סמכויות שהיו בידי גוף פוליטי שלא היה נתון לבקרה ממשלתית. ממשלות ישראל צפצפו על חוות הדעת ורק 16 שנים אחר כך הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שייבשו את החטיבה להתיישבות מתקציבים. היועמ"ש אף הפנה את תשומת הלב לחוות הדעת שהעלתה עובש בארכיון: "יצוין כי בעניינה של החטיבה נכתב דו"ח מבקר המדינה בשנת 1999 וכן כי פעילותה בוקרה במסגרת חוות הדעת בנושא המאחזים הבלתי מורשים שנכתבה על ידי עו"ד טליה ששון. נדמה כי חלק בלתי מבוטל של נושאי הביקורת בדוחות אלו רלוונטיים עד היום. דוחות אלו, בין היתר, הביאו לניסיונות שונים מצד הממשלה להסדיר את פעילות החטיבה ולבקר את פעולותיה". 

הממשלה נכשלה והיועץ המשפטי פרסם חוות דעת שאין להעביר יותר כסף לחטיבה ועל הממשלה לנהל את התקציבים בעצמה. לפוליטיקאים היה נוח להמשיך לנהל את העניינים במסלול עוקף וכך העבירה הכנסת, בניצוחו של סמוטריץ', חוק שיעקוף את ההנחייה וישיב את התקציבים, וזה באמת מה שקרה. 

דינה זילבר – כתבה את הדו"ח על החטיבה להתיישבות

אמנם לא ניתן לעצור תקציב לכל משרד ממשלתי שלא מתקן ליקויים אך בהחלט ניתן לפעול נגד גופים סמי-ציבוריים או נגד עמותות המתוקצבות על ידי כספי ציבור ולא משנות את דרכן. כפי שקרה בעבר עם תקציב החטיבה להתיישבות. בסופו של יום הצליחה הממשלה להמשיך ולהעביר כספים לארגונים פוליטיים, הדבר דרש ממנה מאמץ מיוחד וחקיקה מתאימה שבמציאות שפויה הייתה אולי מביישת אותה.

הסבה מקצועית? רק בתיאוריה

מקרה אחר שבו עסקנו בעבר הוא זה של קרן מעגלים. הקרן אמורה לסייע לעובדים במקצועות שוחקים והיא תוקצבה ב־60 מיליון שקל בשנה. בפועל, המבקר קבע שהיא פשוט לא עשתה זאת. הקרן, למשל, חילקה קורסים לתפירת שמלות ערב ב־25 אלף שקל ולא בדקה אם מי שהוכשר בקורס ביצע את ההסבה המקצועית. למדנו שזה אפילו לא עניין אותה. עוד למדנו מדו"ח המבקר כי למרות שהייתה אמורה להעניק פנסיות גישור לעובדים במקצועות שוחקים, שפוטרו קרוב לגיל הפרישה, רק חמישה עובדים קיבלו את הפנסיה במשך שש שנות פעילותה. ועדיין דו"חות המבקר לא עזרו והקרן המשיכה בשלה עד שהוועדה לביקורת המדינה, בראשות שלי יחימוביץ', נכנסה לעובי הקורה, חשפה עוד מסמכים, וקיימה לפחות שתי ישיבות עומק בנושא. הבעיה היא שמאז דצמבר 2018 אין כנסת פעילה ולכן גם אין ועדה ואין פיקוח. 

אור מספר כי "לפני כמה שנים הבינו שלא מספיק להוציא דו"ח ולכן חוקקו את סעיף 21 א' לפיו כל משרד מבוקר חייב למנות צוות עבודה לתיקון הליקויים ויש יעדי זמן שבהם חייבים להודיע למבקר כיצד ייפתרו הליקויים". 

על פי החוק, הטיפול בליקויים העולים מהדו"ח והדיווח עליהם אינם זכות אלא חובה. אם עובד לא פעל לתיקון הליקוי ואין לכך הצדקה סבירה, הדבר מהווה עבירת משמעת, ובמילים אחרות, ניתן לפטר אותו. בשיחות שקיימנו לא מצאנו אף לא עדות אחת לכך שעובד ממשלתי אי פעם עמד לדין משמעתי על אי תיקון ליקויים.

חבר הכנסת לשעבר יואל חסון מסביר כי החובה לתיקון ליקויים שיזם היא כלי מצוין בעיקר לאיום: "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה על האחראי. לשמחתי זה תמיד נפתר טרם המעשה. אבל הכלי הוא עוד חרב שהכנסת והוועדה יכולות להשתמש בה לפיקוח על הממשלה". 

יואל חסון – "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה"

מנדי אור טוען כי "חלק ממשרדי הממשלה, כמו משרד הביטחון ומשרד המשפטים למשל, עושים זאת יותר (דואגים לתיקון ליקויים, ע"ב). והאחרים, רוב המשרדים, לא מקיימים את התקנה. יש דו"ח מסודר מלפני 10 שנים העוסק בתיקון ליקויים. מי שצריך לפקח על כך הוא גוף המבקר במשרד ראש הממשלה. כיום, למיטב הבנתי, העבודה הזאת מוזנחת". 

אבל יש בעיה, אין תקנות שקובעות איך ומתי יש להגיש את המעקב אחר הליקויים, מה שהופך את הפיקוח על הביצוע בשטח לכמעט בלתי אפשרי. ולא שלא ניסו לתקן זאת (הרחבה בפרק הבא).

תקציב משרד המבקר

מי שקובע את תקציב מבקר המדינה היא ועדת הכספים של הכנסת כחלק מתקציב המדינה, לאחר הצעה שמגיש לה המבקר עצמו. זה חריג. רק נשיא המדינה והכנסת עצמה זוכים לניהול תקציב סוברני שכזה.

בתום שנת הכספים עוברת הוועדה לביקורת המדינה על התקציב ומאשרת אותו. למבקר סמכות ייחודית בניהול התקציב והוא יכול להעביר כספים מסעיף לסעיף במידה מסוימת, זאת בניגוד למשרדים רגילים שנדרשים לקבל את הסכמת שר האוצר ואת אישורה של ועדת הכספים לכך. המבקר גם זכאי להעביר תקציב משנה לשנה ללא אישור כלל.

הוועדה לביקורת המדינה (שאליה נגיע בהמשך) מפקחת על תקציב המבקר ומבקשת מדי שנה ממרכז המחקר והמידע של הכנסת (מ.מ.מ), מעבר לדו"ח, גם ניתוח של הביצוע התקציבי, עניין תמוה, כפי שמספרת לנו חנה פריידין, מנהלת הוועדה לביקורת המדינה ב־15 השנים האחרונות אשר פרשה לאחרונה וכאן היא מדברת לראשונה. תפקידה של פריידין היה להכין את החומר לוועדה לביקורת המדינה והיא עבדה מול שלל מבקרי מדינה: אליעזר גולדברג, מיכה לינדנשטראוס, יוסף שפירא ומול 11 ראשי ועדה שונים. פריידין: "מי שמאשר את התקציב בתחילת השנה (ועדת הכספים) הוא לא מי שמפקח עליו בסוף השנה (הוועדה לביקורת המדינה). נוצרת לקונה בפיקוח על התקציב. הצעתי ליצור ועדה משותפת לוועדת הכספים ולוועדה לביקורת המדינה, ועדה שתקבע תקציב ותאשר אותו בסוף השנה. היו דיונים בתקופה של סטס מסז'ניקוב שהיה אז יו"ר ועדת הכספים, אבל אף אחד לא רצה לוותר על הסמכות שלו. זה דומה לוועדת המשנה לכספים ולביטחון. הקמת ועדה כזו תאפשר לבקר את המבקר". 

עוד הוסיפה פריידין, "דבר שאני יכולה לזקוף לזכותי הוא הדיונים על התקציב. מאז התקופה של זבולון אורלב החלטנו שהמ.מ.מ (מרכז המחקר והמידע של הכנסת) יבקר את את תקציב המבקר וזה יהיה הבסיס לדיון. עוד דבר הוא ההרשאה להתחייב (היכולת של המשרדים להתחייב מעבר לתקציב השנתי על הוצאות לספקים, תוך בקרה תקציבית של משרד האוצר על הוצאות מתמשכות של משרדי הממשלה, התחייבויות משנה לשנה – ע"ב). תחילה המבקר אמר שזה לא אפשרי ואז שלחנו את המ.מ.מ לבדוק ומצאנו שזה אפשרי. זה משהו שביקשנו והצלחנו. לדעתי קידמנו את זה בתקופה של אורלב".

זבולון אורלב

עצמאות תקציבית

משנת 2012 עד שנת 2016 גדלה ההוצאה של המשרד בשיעור נומינלי של 3.7% לשנה לעומת תקציב המדינה הכלל שעלה ב־5% לשנה. 

לטענת המבקר גמישות תקציבית והיכולת להעביר כסף משנה לשנה מאפשרים חסכנות. משרדים אחרים נדרשים לבקש מהאוצר העברת יתרות תקציביות משנה לשנה ולאשרן בוועדת הכספים, חובה שמעודדת אותם לבזבז את כל הכסף לפני תום השנה, מכך מבקר המדינה פטור ולכן משיב כסף מיוזמתו. במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב: "בשנה 2016 והן בשנים קודמות קוצצו על ידי מבקר המדינה חלק מהעודפים והוחזרו לאוצר המדינה, למשל: בשנת 2017 החליט מבקר המדינה על קיצוץ בסך 70 מיליון שקל מעודפי 2016, מגמה שליוותה גם את השנים הקודמות".

הדבר שווה בדיקת עומק על ידי הכנסת מפני שאם זה אכן כך, לא צריכה להיות מניעה לנהוג באופן זה גם בשאר המשרדים. 

לדברי המבקר, הוא פועל גם לקידום החיסכון והיעילות בפעילותו הכספית שלו עצמו. "בבחינת נאה דורש נאה מקיים, בשנת 2017 הוחזרו לאוצר המדינה יותר מ־70 מיליון שקל מתקציב המשרד, ובשלוש השנים האחרונות הוחזרו כ־150 מיליון שקל". המשרד מתכוון, לדבריו, להוסיף ולפעול במגמה זו גם בעתיד.

תכנון מול ביצוע מתוך אתר מפתח התקציב

עצמאות גם בקביעת השכר

מבקר המדינה, בשונה משאר עובדי המדינה המגויסים דרך נציבות שירות המדינה, מגייס את עובדיו בעצמו ואף קובע את שכרם. על פי השוואה שביצעו במרכז המחקר והמידע של הכנסת ניתן לראות שעצמאות זו משפיעה על גובה השכר של עובדי משרד המבקר על פני שאר עובדי שירות המדינה והוא גבוה בכמעט 70%. 

לטענת משרד המבקר עובדים רבים המועסקים אצלו הם בעלי כישורים מעל הממוצע במגזר הציבורי ולכן יש להתייחס לדרג ולתפקיד. גם כשבודקים זאת כך ניכר פער ביחס לעובדים במשרדי ממשלה אחרים אך הוא קטן יותר. גורמים ששוחחנו איתם במשרד הסבירו שאותם עובדים מתקשים אחר כך למצוא עבודה במגזר הציבורי. אלה אנשים שבמסגרת התפקיד שלהם מבקרים כל פינה במגזר הציבורי ויושבים מול מנכ"לים של משרדים, תפקיד שדורש עמוד שדרה חזק. 

מעבר לכך, משרד מבקר המדינה דואג לפרסם רשימת מקבלי שכר מפורטת למשתכרים מעל 35 אלף שקל בחודש, השכר הגבוה ביותר הוא 58 אלף שקל בחודש לסמנכ"ל. 

דו"ח המבקר הראשון: עמוד בודד לכל משרד ממשלתי

ארכיון הפרסומים במשרד מבקר המדינה משתפר והיום אפשר למצוא בו באופן נגיש למדי דוחות משני העשורים האחרונים. ללכת אחורה יותר זה מאתגר. ניתן לכתוב מייל למשרד ולבקש פרסום או דו"ח מסוים שאותו מחפשים. רצינו לראות כיצד נראה הדו"ח הראשון ולכן פנינו למשרד המבקר ולשמחתנו קיבלנו את המידע תוך כמה ימים. 

"ראינו צורך לדרוש את הפסקתן של כמה עבירות על הוראות הממשלה כגון קניית עטים נובעים לעובדים על חשבון המשרד" (דו"ח המבקר 1950)

בביקורת הראשונה שעשה מבקר המדינה על משרד החינוך והתרבות מצא כי המשרד רוכש עטים נובעים לעובדי המשרד, עורך מסיבות פרידה וקונה מתנות לבני משפחה. הדו"ח שהוגש לוועדת הכספים של הכנסת ומשתרע על פני 115 עמודים בלבד וסוקר 15 משרדים שונים. לשם השוואה רק הדו"ח על מצב התחבורה הציבורית בישראל שפורסם במרץ 2019 עומד על למעלה מ-500 עמודים. 

למיטי לכת – כדי להבין את הדרך בה נעשית הביקורת בפועל, אנו ממליצים כאמור להקשיב לחלק ב' של ההסכת "בעין הביקורת" של משרד מבקר המדינה:

מועד הפרסום: שטף של דוחות פעם בשנה

פעם בשנה הציבור מקבל שטף של דוחות מבקר המדינה שמעוררים תשומת לב לכמה ימים. מועדי הביקורת אינם אקראיים. קיים לוח זמנים שאליו מחויב מבקר המדינה ומעבר לכך יש דוחות מיוחדים. 

מבקר המדינה חייב להגיש דו"ח שנתי מדי שנה עד ל־15 בפברואר לממשלה ולוועדה לביקורת המדינה.

משרד ראש הממשלה מרכז אצלו את הדו"ח ותוך עשרה שבועות חוזר למבקר עם כלל התייחסויותיו, כולל הערות, תגובות ותיקון ליקויים מאז הדיווח הקודם.

הדו"ח מונח על שולחן הכנסת מיד לאחר מכן. לפי לוחות הזמנים, הדו"ח יפורסם ויוגש לכנסת בשבוע הראשון של מושב הקיץ (חודש מאי).

הגוף המבוקר חייב למנות צוות תיקון ליקויים בראשות המנכ"ל שתפקידו לתקן ולדווח לראש הגוף המבוקר (לדוגמה שר או ראש עיר) בתוך חודשיים כיצד יתוקנו הליקויים שנמצאו. 

ראש הגוף המבוקר חייב לדווח לראש הממשלה על התקדמות הדיווח בטיפול בליקויים בתוך חודש מרגע שדווח לו, גם אם החליט אותו משרד שלא לתקן את הליקויים. 

משרד ראש הממשלה מעביר דיווח למבקר בתוך שמונה חודשים נוספים על תוצאות הטיפול בליקויים שמצא. 

אז מאיפה צצים הדוחות המיוחדים?

רק לפני הבחירות לכנסת ה-21 צצו שלושה דוחות מיוחדים של מבקר המדינה: מערך המסוקים בצה"ל ומוכנות העורף, מערך הרכש במשטרת ישראל ומשבר התחבורה הציבורית בישראל

למה מוציא המבקר את הדוחות האלו? על פי חוק מבקר המדינה רשאי המבקר להוציא דו"ח נפרד אם ראה בכך צורך. הדו"ח, אם תרצה הוועדה לביקורת המדינה, יכול לשמש בסיס להקמת ועדת חקירה. לשון החוק נותנת פרשנות רחבה לשאלה מתי יכול המבקר להוציא דו"ח מיוחד ומתי לא.

ההגדרה המלאה בחוק שמאפשרת פרשנות רחבה על מועדי הפרסום והקמת ועדת חקירה

"העלתה הביקורת ליקויים או פגיעות הנראים למבקר ראויים לדיון הוועדה קודם המצאת הדין וחשבון על פי סעיפים 15 ו-20 – בשל זיקתם לבעיה עקרונית, או לשם שמירה על טוהר המידות או מסיבה אחרת – ימציא המבקר לועדה דין וחשבון נפרד אשר יונח על שולחן הכנסת ויפורסם; ואם עשה כן – רשאית הועדה, מיזמתה היא או על פי הצעת המבקר, להחליט על מינוי ועדת חקירה; החליטה הועדה כאמור, ימנה נשיא בית המשפט העליון ועדת חקירה שתחקור בענין; על ועדת החקירה יחולו הוראות חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-1968, בשינויים המחוייבים".

זהו! סיימנו את המבוא. עכשיו אפשר לעלות קומה ולהבין סוגיות מורכבות שמשפיעות על כולנו: מדוע המבקר מסתבך עם ביקורות בזמן אמת? מי הכשיל את האפשרות שיבדוק אם הליקויים שחשף תוקנו? וגם – האם משרד המבקר שקוף בעצמו?   
כל זאת ועוד בפרק הבא של תחקיר המבקר שתומכי שקוף בחרו.