המבקר יכול לבדוק כל נושא. החוק כולל רשימת סעיפים ארוכה המפרטת בעיקר התנהלות חשבונאית על פי התקינה הבינלאומית אך סעיף נוסף, תמים למראה (סעיף 3), אף מאפשר לו לבדוק "כל עניין אחר שיראה בו צורך". סעיף זה מאפשר לבדוק גם חסכנות, יכולות ניהול והתנהגות מוסרית. אגב, סעיף 3 הוא הסעיף שניסה בצלאל סמוטריץ' (איחוד מפלגות הימין) לבטל, ועל ידי כך לרוקן את משרד המבקר מכוחו.
עם כוח, בלי כוח
למרות שנראה שלמבקר אין שיניים לא כדאי להתעלם ממנו. מאחר שמוסד המבקר קיים מתוקף החוק הוא יכול לחולל את התהליכים הבאים ולכן רצוי לשתף עימו פעולה:
- לבקש מכלל הגופים הנתונים לביקורתו דיווח שנתי על המאזן והפעילות, גם אם לא נעשתה שם ביקורת (דרך טובה לגלות אי סדרים ובזבוז).
- לאחר כתיבת דו"ח ביכולתו להמליץ על הקמת ועדת חקירה בפני הוועדה לביקורת המדינה.
- לפנות ליועץ המשפטי לממשלה בדרישה לבדיקה. על היועץ המשפטי לחזור אליו תוך חצי שנה עם תשובה מנומקת המפרטת מה העלתה הבדיקה.
היועמ"ש מקבל הנחיות גם ממבקר המדינה
ועם זאת, למבקר אין שיניים ממשיות. מבקר המדינה הקודם, מיכה לינדנשטראוס ז"ל, הצביע בדיון משנת 2010 בוועדת הכספים על מקור כוחו של מוסד המבקר: "מאחר שיש אמון של הציבור במבקר – אני מתכוון למשרד המבקר, לעובדיו, לאנשי המקצוע הרבים שלנו – האמון הוא ערך חשוב מאוד בביצוע של המלצות המבקר. מאידך, זה לא סוד שאני כבר חמש וחצי שנים בתפקיד ואומר שוב ושוב שחסרות לנו הוראות חוקיות. במסגרת חוק מבקר המדינה ובמסגרת חוק יסוד: מבקר המדינה, חסרות הוראות חוקיות שיתנו לנו את השיניים הדרושות לביצוע דוחות המבקר".
כלומר, מקור כוחו של מבקר המדינה הוא שהציבור מאמין לו וכל עוד רמת האמון בו גבוהה יש רצון להקשיב לו ולהשתפר. מבחינת החוק, לינדנשטראוס טוען כי אין לו יכולת לחייב ולהשפיע. ואכן, מלבד הטלת קנסות קטנים בבקרה על מימון בחירות והפנייה ליועמ"ש, למבקר אין כוח של רשות מבצעת והוא לא יכול להטיל סנקציות ממשיות יותר כמו מאסר או פיטורין.
מנדי אור מוסיף ואומר כי "תפקידו של המבקר להיות חלק מהרשות המחוקקת על ידי בקרה וביקורת ולהניף את הדגל כאשר יש בעיה, לא להיות רשות אוכפת. לכן, הביקורת לא צריכה לשמש גם כלי שמטרתו ענישה. הסיבה היא שמבקר המדינה, בשונה מכל זרוע אחרת כמו המשטרה כשמגישים לה תלונות, בוחר נושאים מיוזמתו. אחרי שמבקר המדינה מחליט מה הוא בודק, ויש לו סמכות אדירה להיכנס עד הקצה בכל נושא שירצה לחקור, הכל גלוי בפניו על פי החוק, כולל משרד הביטחון. אין סמכות מקבילה כזאת במשרדי מבקר בעולם. אחרי שנעשתה הבדיקה הוא זה שמנתח את העובדות ומסיק מסקנות והוא זה שמחליט מה התוצאה הסופית ואין זכות ערעור על כך. אפשר ללכת לבג"ץ אבל אין סמכות ערעור. הוא היוזם והוא המחליט, מה היה קורה אם היה גם המעניש? אפשר רק לדמיין".
נבות טוען שלא נכון שהמשרד יילחם לקבל עוד שיניים וסמכויות משפטיות: "הוא לא יכול להפוך את התמונה ב־180 מעלות והוא גם לא צריך, הוא צריך להישאר מבקר מדינה ולא להפוך להיות משטרה. לא צריך עוד משטרה ואי אפשר לתת לו יותר מידי שיניים. אם ניתן לו הוא יהפוך לגוף חקירתי שיהיה כפוף לדיני ראיות וקונבנציות שיגבילו אותו. חלק מהכוח של הביקורת הם גם החולשות שלו – מבקר מדינה זה גוף שלא אמור להיות כל הזמן מעניש כי אז יחייבו אותו להתנהל אחרת ויש דברים שהוא לא יוכל לעשות: לחקור בלי עורך דין, לקחת מסמכים. הוא יהיה כפוף לדיני ראיות".
ד"ר דורון נבות
ההצעות של לינדנשטראוס
בדצמבר 2010, בדיון בוועדה לביקורת המדינה בכנסת, הציג לינדנשטראוס שתי הצעות לשיפור הליקויים ולמתן סמכויות נוספות:
דין משמעתי על ביזוי המבקר: "אם מישהו שהיה לגביו דו"ח ביקורת, שנה אחרי שנה, ממשיך ועושה את מה שאנחנו פסלנו, שללנו וביקרנו בדוחות שלנו, הרי שהיועץ המשפטי לממשלה יתבקש לבדוק אם יש כאן מקום לדין משמעתי… מקובל גם בארצות אחרות".
כלומר, הדגש הוא אחריות אישית על תיקון הליקויים. כולם עושים טעויות אבל מרגע שנעשתה טעות וניתנו הנחיות לתיקון, אתה חייב לעשות זאת. כמו שיש עונש על ביזיון בית המשפט כך ביקש לינדנשטראוס לקבוע כי יש מקום להעניש על ביזיון המבקר.
מניעה/ עיכוב תקציבים על ידי ועדת הכספים: "אפשרות שוועדת הכספים של הכנסת למשל, תצטרך לאשר את תקציב המדינה לקראת הבאתו למליאת הכנסת. שהיא תשאל מה קורה כאן, איך זה יתכן שהוא לא מתקן (המשרד, ע.ב). ההוראות שלנו נוגעות לציבור, ההוראות שלנו הן הוראות מתקנות, אנחנו מדברים על מינהל תקין, אנחנו מדברים על חוקיות הפעולה. לכן אמירה של ועדת הכספים של הכנסת במקרה הזה לדעתי תיתן תנופה לנושא הזה".
כאן מציע לינדנשטראוס שוועדת הכספים תיקח אחריות ותשאל על תיקון הליקויים לפני שהיא מעבירה כסף לגופי הממשלה השונים, דרך פנטסטית לדעתנו לפקח על עבודת הממשלה.
מבקר המדינה לשעבר, לינדשטראוס ז"ל
זהירות, סמוטריץ' מאחוריך
ההצעה של לינדנשטראוס הייתה מאפשרת, למשל, להתמודד עם פרשת החטיבה להתיישבות אחריה עקבנו בסיקור הצל (סיקור עוקב ומתמשך) שבחן את פעילותו של בצלאל סמוטריץ'.
מבקר המדינה טען כי הממשלה חייבת להעביר חזרה לידיה את סמכויות הניהול באזור יהודה ושומרון, סמכויות שהיו בידי גוף פוליטי שלא היה נתון לבקרה ממשלתית. ממשלות ישראל צפצפו על חוות הדעת ורק 16 שנים אחר כך הוציא היועץ המשפטי לממשלה הנחיות שייבשו את החטיבה להתיישבות מתקציבים. היועמ"ש אף הפנה את תשומת הלב לחוות הדעת שהעלתה עובש בארכיון: "יצוין כי בעניינה של החטיבה נכתב דו"ח מבקר המדינה בשנת 1999 וכן כי פעילותה בוקרה במסגרת חוות הדעת בנושא המאחזים הבלתי מורשים שנכתבה על ידי עו"ד טליה ששון. נדמה כי חלק בלתי מבוטל של נושאי הביקורת בדוחות אלו רלוונטיים עד היום. דוחות אלו, בין היתר, הביאו לניסיונות שונים מצד הממשלה להסדיר את פעילות החטיבה ולבקר את פעולותיה".
הממשלה נכשלה והיועץ המשפטי פרסם חוות דעת שאין להעביר יותר כסף לחטיבה ועל הממשלה לנהל את התקציבים בעצמה. לפוליטיקאים היה נוח להמשיך לנהל את העניינים במסלול עוקף וכך העבירה הכנסת, בניצוחו של סמוטריץ', חוק שיעקוף את ההנחייה וישיב את התקציבים, וזה באמת מה שקרה.
דינה זילבר – כתבה את הדו"ח על החטיבה להתיישבות
אמנם לא ניתן לעצור תקציב לכל משרד ממשלתי שלא מתקן ליקויים אך בהחלט ניתן לפעול נגד גופים סמי-ציבוריים או נגד עמותות המתוקצבות על ידי כספי ציבור ולא משנות את דרכן. כפי שקרה בעבר עם תקציב החטיבה להתיישבות. בסופו של יום הצליחה הממשלה להמשיך ולהעביר כספים לארגונים פוליטיים, הדבר דרש ממנה מאמץ מיוחד וחקיקה מתאימה שבמציאות שפויה הייתה אולי מביישת אותה.
הסבה מקצועית? רק בתיאוריה
מקרה אחר שבו עסקנו בעבר הוא זה של קרן מעגלים. הקרן אמורה לסייע לעובדים במקצועות שוחקים והיא תוקצבה ב־60 מיליון שקל בשנה. בפועל, המבקר קבע שהיא פשוט לא עשתה זאת. הקרן, למשל, חילקה קורסים לתפירת שמלות ערב ב־25 אלף שקל ולא בדקה אם מי שהוכשר בקורס ביצע את ההסבה המקצועית. למדנו שזה אפילו לא עניין אותה. עוד למדנו מדו"ח המבקר כי למרות שהייתה אמורה להעניק פנסיות גישור לעובדים במקצועות שוחקים, שפוטרו קרוב לגיל הפרישה, רק חמישה עובדים קיבלו את הפנסיה במשך שש שנות פעילותה. ועדיין דו"חות המבקר לא עזרו והקרן המשיכה בשלה עד שהוועדה לביקורת המדינה, בראשות שלי יחימוביץ', נכנסה לעובי הקורה, חשפה עוד מסמכים, וקיימה לפחות שתי ישיבות עומק בנושא. הבעיה היא שמאז דצמבר 2018 אין כנסת פעילה ולכן גם אין ועדה ואין פיקוח.
אור מספר כי "לפני כמה שנים הבינו שלא מספיק להוציא דו"ח ולכן חוקקו את סעיף 21 א' לפיו כל משרד מבוקר חייב למנות צוות עבודה לתיקון הליקויים ויש יעדי זמן שבהם חייבים להודיע למבקר כיצד ייפתרו הליקויים".
על פי החוק, הטיפול בליקויים העולים מהדו"ח והדיווח עליהם אינם זכות אלא חובה. אם עובד לא פעל לתיקון הליקוי ואין לכך הצדקה סבירה, הדבר מהווה עבירת משמעת, ובמילים אחרות, ניתן לפטר אותו. בשיחות שקיימנו לא מצאנו אף לא עדות אחת לכך שעובד ממשלתי אי פעם עמד לדין משמעתי על אי תיקון ליקויים.
חבר הכנסת לשעבר יואל חסון מסביר כי החובה לתיקון ליקויים שיזם היא כלי מצוין בעיקר לאיום: "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה על האחראי. לשמחתי זה תמיד נפתר טרם המעשה. אבל הכלי הוא עוד חרב שהכנסת והוועדה יכולות להשתמש בה לפיקוח על הממשלה".
יואל חסון – "קרה לא פעם שאמרתי שאם המשרד לא יטפל בנושא, אני בעצמי אגיש תלונה לנציבות שירות המדינה"
מנדי אור טוען כי "חלק ממשרדי הממשלה, כמו משרד הביטחון ומשרד המשפטים למשל, עושים זאת יותר (דואגים לתיקון ליקויים, ע"ב). והאחרים, רוב המשרדים, לא מקיימים את התקנה. יש דו"ח מסודר מלפני 10 שנים העוסק בתיקון ליקויים. מי שצריך לפקח על כך הוא גוף המבקר במשרד ראש הממשלה. כיום, למיטב הבנתי, העבודה הזאת מוזנחת".
אבל יש בעיה, אין תקנות שקובעות איך ומתי יש להגיש את המעקב אחר הליקויים, מה שהופך את הפיקוח על הביצוע בשטח לכמעט בלתי אפשרי. ולא שלא ניסו לתקן זאת (הרחבה בפרק הבא).
